Roma, il Colosseo visto dal parco di Colle Oppio
L’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG) aveva inoltrato (2 aprile 2022) al Ministero della Cultura, alla Soprintendenza speciale per Roma, alla Regione Lazio e al Comune di Roma Capitale una specifica istanza di accesso civico e informazioni ambientali concernente la presenza del vincolo paesaggistico (decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) nel centro storico di Roma.
Sono, quindi, pervenute le prime risposte.
La Regione Lazio – Direzione generale per le Politiche Abitative e la Pianificazione Territoriale, Paesistica e Urbanistica (nota prot. n. 415120 del 28 aprile 2022) ha comunicato che “in via generale l’autorizzazione paesaggistica art. 146 D.lgs 42/2004 è sempre necessaria nel caso di presenza nella tavola B del PTPR di vincoli paesaggistici dichiarativi, di vincoli paesaggistici ricognitivi di legge (ope legis – Capo III delle NTA del PTPR) e nelle aree del Centro storico interessate dal PTP 15/12, ambito escluso dal PTPR, che individua specifici vincoli e per i quali valgono le norme del PTP stesso”.
Inoltre, “i pareri rilasciati alle pubbliche amministrazioni, in materie urbanistiche, possono essere consultati accedendo al link: https://www.regione.lazio.it/enti/urbanistica/pareri-rilasciati;
L’elenco delle autorizzazioni paesaggistiche, rilasciate ex art 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i, è consultabile ai seguenti link:
– https://www.regione.lazio.it/cittadini/urbanistica/autorizzazione-paesaggistica/elenchi;
– https://www.regione.lazio.it/amministrazione-trasparente/provvedimenti.”
Qui, in particolare, la tavola B 24 del P.T.P.R. del Lazio, che interessa il centro storico di Roma.
Si attendono tuttora le risposte del Ministero della Cultura, della Soprintendenza speciale per Roma e del Comune di Roma Capitale.
Roma, centro storico, area UNESCO
Si tratta di un primo importante passo per chiarire i dubbi se il centro storico di Roma sia integralmente tutelato con vincolo paesaggistico specifico (artt. 136 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Certamente numerosi singoli luoghi, palazzi, monumenti sono individuati singolarmente ai fini della tutela paesaggistica, così come di fatto sostanzialmente quasi l’intero centro storico beneficia del vincolo culturale (artt. 10 e ss. del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.), ma non risulta esistere un provvedimento statale o regionale di individuazione organica del centro storico romano con specifica disciplina di tutela.
Eppure fin dal 1980 (IV sessione della Commissione, Parigi 1-5 settembre 1980) il centro storico di Roma è incluso nel Patrimonio mondiale dell’umanità sotto l’egida U.N.E.S.C.O. e dovrebbe vedere un puntuale piano di gestione per garantirne la conservazione attiva.
Roma, Piazza Navona
Con deliberazione del Commissario straordinario di Roma Capitale (con i poteri della Giunta) n. 62 del 29 aprile 2016 è stato adottato il piano di gestione e inviato all’Ufficio Patrimonio mondiale UNESCO del Ministero della Cultura, ma non risulta l’approvazione definitiva.
Addirittura, nel recente passato, un parere emanato dalla Regione Lazio (nota Dipartimento Territorio prot. 94875 del 19 giugno 2009) escludeva la necessità di autorizzazione paesaggistica (art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) per gli interventi nel centro storico, mentre la competente Soprintendenza era tenuta a esprimere un parere obbligatorio non formalmente vincolante in base al piano regolatore generale (P.R.G.) di Roma (art. 24, commi 12° e 19°, delle norme tecniche di attuazione, N.T.A.).
Roma, Via dei Coronari
Complessa la situazione sotto il profilo della pianificazione paesaggistica:
– il piano territoriale paesistico (P.T.P.) n. 15/12 “Valle della Caffarella, Appia antica ed Acquedotti” (approvata con deliberazione Consiglio regionale Lazio n. 70 del 10 febbraio 2010) include il centro storico tutelato quale sito UNESCO e prevede all’art. 46 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) “espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice” (vds. Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641);
– il piano territoriale paesistico regionale (P.T.P.R.) del Lazio (beni paesaggistici, tavole + allegati, deliberazione Consiglio regionale Lazio n. 5 del 2 agosto 2019), all’art. 44 delle norme tecniche di attuazione ha affermato che “all’interno di tale perimetro (il centro storico, area UNESCO, n.d.r.) le valutazioni in ordine alla conformità e compatibilità paesaggistica degli interventi sono esercitate dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per il Comune di Roma, secondo quanto stabilito dal Protocollo d’Intesa tra Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed il Comune di Roma” dell’8 settembre 2009, richiedendo un parere obbligatorio, ma non formalmente vincolante alla Soprintendenza, così ritenendo di superare il rinvio al futuro piano di gestione UNESCO.
Roma, Fiume Tevere
La giurisprudenza amministrativa, viceversa, ha adottato un’interpretazione tesa a superare l’evidente carenza di disciplina di tutela paesaggistica: il T.A.R. Lazio l’ha chiaramente bollato come “pericoloso ‘vuoto di tutela’ proprio per aree di maggior valore, addirittura di livello ‘universale’ – dichiarate ‘Patrimonio Comune dell’Umanità’ proprio in base al riconoscimento della loro assolutamente ‘eccezionale’ importanza (quindi di un’importanza di grado superiore rispetto all’importanza di grado solo ‘notevole’ richiesto nell’ordinamento interno per la sottoposizione a vincolo paesistico ai sensi dell’art. 136 del d.lgs. n. 42/2004) – con evidenti risultati paradossali, inammissibili sul piano logico, ancor prima che giuridico” (T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 29 maggio 2020, n. 5757).
Sulla stessa linea il Consiglio di Stato, che ha confermato la precedente pronuncia del T.A.R. (Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641) e T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 22 settembre 2020, n. 9688.
Dopo il noto annullamento del P.T.P.R. del Lazio operato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 240 del 17 novembre 2020 per “violazione del principio di leale collaborazione” con lo Stato, a fugare ogni incertezza, finalmente, dovrebbe esser giunto il nuovo P.T.P.R. del Lazio (deliberazione Consiglio regionale Lazio n. 5 del 21 aprile 2021), che prevede fra i beni paesaggistici individuati ai sensi dell’art. 134 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. “i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri e nuclei storici” (art. 8, comma 1°, lettera c, delle N.T.A. del P.T.P.R.).
Roma, Castel S. Angelo e Ponte
Nel caso di specie, “ogni modificazione allo stato dei luoghi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui all’articolo 134 del Codice, è subordinata all’autorizzazione di cui all’articolo 146 del Codice” (art. 11, comma 1°, delle N.T.A. del P.T.P.R.) e “ai sensi dell’articolo 146 del Codice l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, fatto salvo quanto previsto dagli articoli 167 e 181 del Codice” (art. 11, comma 7°, delle N.T.A. del P.T.P.R.).
Allo stato attuale, quindi, ogni intervento nel centro storico (area UNESCO) di Roma appare dover esser autorizzato ai sensi dell’art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., con il prescritto parere endoprocedimentale della competente Soprintendenza, per cui ogni intervento avviato o concluso in assenza di parere e autorizzazione sarebbe abusivo e sanzionabile (artt. 167 e 181 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Dopo quanto comunicato dalla Regione Lazio, si attende l’avviso del Ministero della Cultura, della Soprintendenza speciale per Roma e del Comune di Roma Capitale
Basta con piccoli e grandi abusi, con piccoli e grandi scempi nel centro storico della Città Eterna, sarebbe davvero ora di voltar pagina.
Gruppo d’Intervento Giuridico odv
Roma, Colonna Traiana e Chiesa del SS. Nome di Maria al Foro Traiano
(Articolo pubblicato con questo titolo il 1 maggio 2022 sul sito online del Gruppo d’Intervento Giuridico)
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N.B. – All’articolo in questione vanno fatte le seguenti precisazioni.
1 – Il Piano Territoriale Paesistico (P.T.P.R.) della Regione Lazio costituisce un unico piano territoriale che recepisce tutti i Piani Territoriale Paesistici (P.T.P.) definitivamente approvati al momento della sua redazione: il P.T.P. n. 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti” è stato è stato aggiornato da ultimo a febbraio del 2005 e poi adottato dalla Giunta Regionale del Lazio con deliberazione n. 454 del 25 luglio 2006, prima cioè della adozione del P.T.P.R. e quindi non poteva includere nei subambiti di pianificazione il vincolo del centro storico di Roma che è stato imposto un anno dopo.
Il P.T.P. n. 15/12 è stato poi definitivamente approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 70 del 10 febbraio 2010, vale a dire tre anni dopo l’adozione ufficiale del P.T.P.R. che ha contestualmente imposto il vincolo paesaggistico del centro storico di Roma: per questo motivo non è stato possibile recepirlo, adottando il P.T.P.R. con l’esclusione del suo ambito.
Il P.T.P.R. è stato definitivamente approvato con deliberazione del Consiglio Regionale n. 5 del 12 marzo 2021: malgrado gli 11 anni trascorsi dalla approvazione definitiva del P.T.P. n. 15/12, la Regione Lazio non ha voluto recepirlo per adeguarlo agli stessi ambiti di paesaggio del P.T.P.R., lasciandolo con le sue 4 zone e sottozone di tutela
2 – La Tavola B24 pubblicata nell’articolo è quella del vincolo paesaggistico dell’intero centro storico di Roma, così come pubblicata il 14 febbraio del 2008: la stessa tavola del P.T.P.R. definitivamente approvato riduce invece il vincolo paesaggistico del centro storico, che ruota attorno alle Terme di Caracalla, con la motivazione che vi si sovrappone il PTP n. 15/12, che è stato però adottato nel 2006 prima del PTPR e che quindi non ha potuto includere nei subambiti di pianificazione il vincolo del centro storico di Roma perché imposto un anno dopo.
Estratto della Tavola 24_374_B del P.T.P.R. approvato definitivamente
Parte cancellata del vincolo
Estratto della Tavola 24_374_A del P.T.P.R. approvato definitivamente
Ma il P.T.P. n. 15/12 è stato adottato nel 2006, prima del PTPR e quindi non ha potuto includere nei subambiti di pianificazione il vincolo del centro storico di Roma perché imposto un anno dopo.
Come si può ben vedere dalle due seguenti tavole assemblate fra di loro, hanno valore “cogente” solo le prescrizioni dettate per i subambiti di pianificazione P164 e P165, mentre hanno solo valore di indirizzo le disposizioni dettate per la zona di tutela orientata TOc/3, perché secondo il P.T.P. n. 15/12 non risulta soggetta a nessun vincolo paesistico.
Sul piano giuridico che ne è derivato la Giurisprudenza consolidata in materia sembra confondere il Patrimonio Unesco dell’Umanità con il vincolo paesaggistico del centro storico di Roma.
3 – Se singoli luoghi, palazzi e monumenti del centro storico di Roma sono tutelati come “beni culturali”, ai sensi dello stesso art. 10 e seguenti del D.Lgs. n. 423/2004 (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”) non risulta tutelato l’intero centro storico di Roma.
L’art. 135 del D.Lgs. n. 42/2004 dispone invece al riguardo che “per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare: … d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO“: ne deriva che il sito Unesco del centro storico di Roma (riconosciuto dal 1980) é diventato vincolo paesaggistico solo dopo che è stato individuato ed imposto contestualmente alla adozione del PTPR.
Difatti il PTPR classifica il centro storico di Roma Patrimonio Unesco tra i “Beni (siti) del Patrimonio culturale“, come attesta la sottostante Tav. C24, pur non essendo vincolato fra i beni del Titolo I del D.Lgs. n. 42/2004.
Estratto della Tavola 24_374_C del P.T.P.R. definitivamente approvato
Invece la Seconda Sezione Quater del TAR del Lazio con la sentenza n. 9688 del 22 settembre 2020, che viene citata nell’articolo, giudicandola “sulla stessa linea” tanto con la sentenza T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 29 maggio 2020, n. 5757 quanto con la sentenza del Consiglio di Stato Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641, ha espresso il seguente giudizio: “Il Ministero dei Beni Culturali ha un ruolo decisivo non solo nella fase di “imposizione del vincolo” – formulando la relativa proposta al Comitato UNESCO – ma anche nella fase successiva di “gestione del vincolo”, sia in sede di valutazione della compatibilità delle attività commerciali nelle aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, ai sensi dell’art. 52 del Codice dei Beni Culturali, sia in sede di rilascio dell’autorizzazione di cui agli art. 21 e 146 del d.lgs. 42/2004 (Codice Beni Culturali) e di cui all’art. 25 della LR 24/1998, necessaria per effettuare interventi edilizi rispettivamente sui beni culturali e paesaggisti.“
La suddetta sentenza ha riguardato una canna fumaria di uno stabile sito in largo Corrado Ricci, sulla cui istallazione ha espresso parere negativo la Soprintendenza Speciale Archeologia e Belle Arti di Roma, ma esclusivamente nell’ambito del procedimento urbanistico-edilizio disciplinato dall’art. 24 della N.T.A. del P.R.G., mediante un parere “consultivo” che l’articolo stesso ha definito “parere obbligatorio non formalmente vincolante“ che non ha niente a che vedere con il vincolo paesaggistico, peraltro mai citato nella sentenza.
4 – Nell’articolo pubblicato sul sito viene l’art. 46 delle Norme del P.T.P. n. 15/12 per evidenziare “espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice” (vds. Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2021, n. 8641)“.
Il passo virgolettato riportato è della sentenza del Consiglio di Stato, mentre l’art. 46 delle Norme del P.T.P. n. 15/12 dispone testualmente che “Ogni modificazione allo stato dei luoghi nell’ambito dei beni di cui all’articolo 134 comma 1, lettere a, b, c del Codice è subordinata all’autorizzazione di cui all’articolo 146 del Codice ed ai pareri paesistici relativi agli strumenti urbanistici”: il vincolo paesaggistico del centro storico di Roma é stato imposto nel 2007 dal PTPR ai sensi della lettera c) del 1° comma dell’art. 136 del D.Lgs. n. 42/2004, mentre il P.T.P. n. 15/12 é stato adottato con delibera di Giunta del 25 luglio 2006 e definitivamente approvato tale e quale, “con deliberazione Consiglio regionale Lazio n. 70 del 10 febbraio 2010“, per cui la norma dettata dall’art. 46 vale solo e soltanto per tutte le aree che sono soggette a vincolo paesaggistico e non può pertanto essere applicata al vincolo paesaggistico del cent ro storico di Roma, perché non risulta ricompreso fra i subambiti di pianificazione del P.T.P. n. 15/12.
infatti l’art. 3 delle Norme del P.T.P. 15/12 elenca 14 subambiti di pianificazione paesistica, fra i quali risultano ricompresi soltanto il P164 – “Mura Aureliane” ed il P165 “Zona tra la via Latina, viale Metronio, via Druso” e non anche il resto del centro storico di Roma.
Ne deriva in conclusione che il dettato dell’art. 46 delle Norme del P.T.P. n . 15/12 é riferito in generale a tutte le aree soggette ad un vincolo paesaggistico, che nel caso in questione non può riguardare il vincolo del centro storico di Roma, per le ragioni sopra dette.
5 – Ciò nonostante, sempre la Sezione Seconda Quater del TAR del Lazio aveva anticipato la stessa confusione espressa con la sentenza n. 9688 del 22 settembre 2020, perché nella sentenza n. 5757 del 29 maggio 2020 ha espresso la seguente pronuncia: “Peraltro, l’area in questione risultava essere comunque già tutelata da vincolo paesistico imposto, ai sensi dell’art. 134 co 1 lett. c), dal PTP 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica ed Acquedotti”, che alle NTA ribadisce l’obbligo di munirsi di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del Codice BBCC, sicché l’ordine di sospensione lavori risultava comunque un atto dovuto quanto meno per assicurare il rispetto delle prescrizioni poste dal Piano Paesistico“.
Pur incorrendo nella confusione sopra dimostrata, la sentenza n. 5757 del 29 maggio 2020 ha comunque respinto i due ricorsi presentati proprio per la vigenza a quel momento del vincolo paesaggistico del centro storico di Roma (in quanto non ancora ridotto) che ha reso “cogente” e sovraordinata la normativa di tutela del P.T.P. n. 15/12 che destina a zona di tutela orientata TOc/3 l’area delle Terme di Caracalla ed a zona di tutela integrale TI/4 l’area compresa tra Porta Metronia e Porta Ardeatina-Porta S. Sebastiano, prescrivendone la rispettiva tutela all’art. 40 delle sue Norme.
Ma con la riduzione del vincolo del centro storico, operata in sede di approvazione definitiva del P.T.P.R., l’ambito delle Terme di Caracalla non risulta più assoggettato a vincolo paesistico né in nessuna sua declaratoria né nella tavola B del PTPR né nelle tavole del PTP n. 15/12 per causa della illecita modifica operata dalla Regione con il tacito assenso del Ministero, che ha declassato ad “indirizzo” la “prescrizione” dettata dal PTP n. 15/12 di delocalizzare i vivai posti a sud delle Terme di Caracalla (Vedi https://www.vasroma.it/150962-2/).
6 – Anche il Consiglio di Stato é arrivato però a dire impropriamente al punto 4.1. che “L’area in cui si trova l’immobile è tutelata dal PTP n. 15/12, art 134, comma 1, lett c), Valle della Caffarella, Appia antica ed Acquedotti, inclusa nel Centro Storico tutelato come sito Unesco, in area attigua alle Terme di Caracalla, per la quale le Norme tecniche di attuazione (art 46) prevedono espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice.”
7 – Nell’articolo viene citata la nota Dipartimento Territorio prot. 94875 del 19 giugno 2009, affermando che “escludeva” la necessità di autorizzazione paesaggistica (art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.) per gli interventi nel centro storico: quella Circolare è tuttora valida, in quanto non è stata mai annullata, malgrado la richiesta esplicita dell’associazione “Verdi Ambiente e Società” (V.A.S.).
Ne deriva che quanto meno per la Regione Lazio e la Soprintendenza statale non vale la conclusione a cui arriva l’articolo: “Allo stato attuale, quindi, ogni intervento nel centro storico (area UNESCO) di Roma appare dover esser autorizzato ai sensi dell’art. 146 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i., con il prescritto parere endoprocedimentale della competente Soprintendenza, per cui ogni intervento avviato o concluso in assenza di parere e autorizzazione sarebbe abusivo e sanzionabile (artt. 167 e 181 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).”
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Rispetto a questo quadro giuridico di fondo, quel che occorre fare è far sancire non solo la vigenza dal 14 febbraio 2008 (data di pubblicazione del PTPR adottato) del vincolo paesaggistico del centro storico di Roma, ma anche e soprattutto l’obbligo di dover acquisire sempre e comunque il preventivo rilascio della autorizzazione paesaggistica, pur in assenza della disciplina di tutela diretta del vincolo che non detta l’art. 44 delle Norme del PTPR.
Il 2° comma dell’art. 10 delle Norme del PTPR, così come adottate nel 2007, che è relativo proprio agli immobili ed aree tipizzati, precisa che «l’autorizzazione paesistica è obbligatoria per i progetti delle trasformazioni dei luoghi ricadenti nei beni paesaggistici tipizzati e individuati dal PTPR nelle relative fasce di rispetto a decorrere dalla data di pubblicazione sul BURL del PTPR adottato»: l’art. 10 delle Norme del PTPR, così come approvate, riconosce alla lettera c) del 1° comma anche “gli insediamenti urbani storici e relativa fascia di rispetto” e dispone al 2° comma che anche a tali beni “si applicano le modalità di tutela al Capo IV delle presenti norme” che riguarda tutti i cosiddetti “beni tipizzati”.
Ma l’obbligo di rilascio preventivo della autorizzazione paesaggistica, in caso di presenza qualunque tipo di vincolo paesaggistico, é prescritto anche e soprattutto dal 3° comma dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004.
Dott. arch. Rodolfo Bosi