Ai sensi del 7° comma dell’art. 12 della legge quadro sulle aree protette n. 394 del 6.12.1991 il Piano di Assetto di un’area naturale protetta <<sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione >>: il successivo comma 8° stabilisce che il Piano di Assetto dei parchi e delle riserve naturali, sia statali che regionali, diventa immediatamente vincolante nei confronti delle amministrazioni e dei privati dalla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana o sul Bollettino Ufficiale della Regione.
Anche il 2° comma dell’art. 25 del Titolo III, che è relativo alla disciplina delle aree naturali protette regionali, stabilisce che il Piano di Assetto di un parco regionale o di una riserva regionale <<ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello>>.
I suddetti disposti normativi sono a tutt’oggi vigenti, anche in tutte le leggi regionali che li hanno integralmente recepiti.
Ma la Regione Lazio con il 6° comma dell’art. 9 della propria legge n. 24 del 6.7.1998 ha anche disposto che <<i piani delle aree naturali protette tengono conto delle disposizioni di cui al Capo II della presente legge quali livelli minimi di tutela, fatte salve valutazioni specifiche coerenti con le finalità delle aree naturali protette>>.
Il Capo II della legge regionale n. 24/1998 è relativo alle “Modalità di tutela dei beni e delle aree sottoposti a vincolo paesistico” e riguarda quindi anche i Piani Territoriali Paesistici (P.T.P.) e le loro classificazioni in zone di tutela, oltre che il Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.): sul piano dell’applicazione pratica del suddetto dettato normativo, ne deriva che una zona di tutela integrale o comunque una prescrizione di indeficabilità assoluta impartita dal P.T.P. e/o dal P.T.P.R. non può essere derogata dal corrispondente Piano di Assetto del parco, il quale può invece imporre a tutela dell’ambiente naturale destinazioni più rigide di quelle previste dal P.T.P. e/o dal P.T.P.R.
Al riguardo va rilevato che il Piano di Assetto può e deve “recepire” i minimi livelli di tutela del P.T.P. solo in fase di redazione, dal momento che una volta approvato e pubblicato viene a sostituire lo stesso P.T.P..
Successivamente, con D.Lgs. n. 42 del 22.1.2004 è stato emanato il “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” il quale, al comma 4 dell’art. 145 prevedeva che <<gli enti gestori delle aree naturali protette conformano e adeguano gli strumenti di pianificazione territoriale … alle previsioni dei piani paesaggistici, introducendo, ove necessario, le ulteriori previsioni conformative che, alla luce delle caratteristiche specifiche del territorio, risultino utili ad assicurare l’ottimale salvaguardia dei valori paesaggistici individuati dai piani>>.
La formulazione non molto felice del suddetto dettato normativo non può contraddire comunque quanto disposto dal 7° comma dell’art. 12 della richiamata L. n. 394/1991: analogamente alla L.R. n. 24/1998, il piano paesaggistico dovrebbe quindi rappresentare i livelli minimi di tutela ai quali anche il Piano per il Parco, se meno restrittivo, deve adeguarsi.
A conferma di tale “interpretazione” lo stesso “Codice” riconosce ai Piani dei parchi il potere di introdurre <<ove necessario, le ulteriori previsioni conformative>>.
La Regione Lazio ha invece successivamente dato una “interpretazione” del “Codice” in contrasto con il dettato normativo sia della L. n. 394/1991 sia della L.R. n. 29/1997.
L’Area Conservazione della Natura della Direzione Regionale Ambiente e Protezione Civile ha infatti redatto e diffuso ad agosto del 2004 le <<linee guida per la redazione del piano delle aree naturali protette>> dove, nella introduzione, si fa espresso riferimento al D.Lgs. n. 22/2004 ed è testualmente riportato che <<il Codice infatti, diversamente da quanto precedentemente stabilito, dispone che il piano paesaggistico è di fatto sovraordinato ai piani delle aree naturali protette>>.
Quanto sopra affermato costituisce una libera “interpretazione” del cosiddetto “Codice Urbani”, che non è assolutamente accettabile, anche per la seguente considerazione sostanziale.
Un P.T.P. o il P.T.P.R. cura e tutela soltanto gli aspetti legati al paesaggio ed alle sue bellezze vincolate, a differenza del Piano per il parco, che estende il suo campo d’azione anche all’ambiente naturale ed agli aspetti ecologici, che non sono necessariamente sinonimo di “paesaggio” e di “bellezze naturali”: nel rispetto della L. n. 394/1991, un P.T.P. non potrebbe comunque scavalcare il piano per il parco e dovrebbe risultare “sovraordinato” ad esso esclusivamente per i minimi livelli di tutela di cui il Piano di Assetto deve tener conto solo in fase di redazione.
Da quanto sopra evidenziato dovrebbe derivare che i P.T.P. ed i P.T.P.R. da un lato ed i Piani dei parchi dall’altro lato costituiscono due strumenti diversi fra loro, interferenti solo per quanto concerne la componente del “paesaggio” che è l’unica per il P.T.P. ed il P.T.P.R. ma non l’esclusiva né la predominante per il Piano di Assetto, dal momento che a quest’ultimo compete soprattutto un approccio di tipo naturalistico ed ambientale.
Quanto sopra rilevato è stato avallato con le “disposizioni correttive ed integrative” apportate con il D.Lgs. n. 157 del 24.3.2006, il cui art. 15 ha modificato il 3° comma dell’art. 145 del “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” disponendo che <<per quanto attiene alla tutela del paesaggio,le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette>>.
Dal momento che neppure stavolta è stata contestualmente modificata la L. n. 394/1991, che continua quindi a dare ad ogni Piano di Assetto (approvato e pubblicato) il pieno potere di sostituire i piani paesaggistici, anche la suddetta correzione e integrazione dovrebbe essere intesa come “prevalente” solo in fase di redazione e solo in riferimento ai livelli minimi di tutela stabiliti dai piani paesaggistici.
Con nota prot. n. 27 del 13 settembre 2006 (che si rimette in allegato), indirizzata al Presidente della Giunta Regionale del Lazio ed all’Assessore all’Ambiente, il Responsabile del Circolo territoriale di Roma dell’associazione Verdi Ambiente e Società (in sigla VAS), dott. arch. Rodolfo Bosi, ha trattato della “cogenza del Piano Paesaggistico sul Piano di Assetto delle aree naturali protette” e con riferimento alla “interpretazione” che ne ha dato l’Area Conservazione della Natura della Direzione Regionale Ambiente e Protezione Civile, secondo cui <<il Codice … dispone che il piano paesaggistico è di fatto sovraordinato ai piani delle aree naturali protette>>, ha fatto presente che <<occorre che con apposita deliberazione la Giunta Regionale del Lazio stabilisca soprattutto la valenza giuridica delle linee guida, da far rispettare da tutti, compreso il Consiglio Regionale in sede di approvazione definitiva dei piani di assetto, abrogando dal testo la suddetta “interpretazione”: le linee guida suddette potrebbero entrare a far parte di un “Regolamento di attuazione della legge regionale n. 29/1997”>>.
Alla nota suddetta non è stato dato alcun seguito, nemmeno di tipo interlocutorio.
Sullo stesso argomento con nota sempre del 13 settembre 2006 (che si rimette parimenti in allegato), indirizzata all’allora Ministro per Beni e le Attività Culturali On. Francesco Rutelli, il Responsabile VAS per Parchi e Territorio, Dott. Arch. Rodolfo Bosi, ha fatto presente la stessa problematica ed ha chiesto espressamente <<di voler emanare una Circolare esplicativa al riguardo, con la finalità dichiarata di evitare per il futuro ulteriori “interpretazioni” distorte in sede di applicazione del combinato disposto dai vigenti commi 3 e 4 dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2006>>.
Anche a tale nota non è stato dato alcun seguito, nemmeno di tipo interlocutorio o dilatorio.
Con successiva nota prot. n. 200/PAR del 29 ottobre 2007 (rimessa sempre in allegato) il Responsabile VAS per Parchi e Territorio ha fatto presente che <<la Regione Toscana si accinge ad aggiornare ed integrare la propria legislazione in materia di aree naturali protette, recependo obbligatoriamente la normativa statale, ed ha quindi il problema di superare l’apparente contrasto o difformità tra la normativa dei Piani di Assetto delle aree naturali protette (dettata dalla legge n. 394/1991) e la normativa dei Piani Paesaggistici (dettata dal D.Lgs. n. 42/2004 e s.m.i.)>> ed è tornato <<a sollecitare il Ministro per i Beni e le Attività Culturali, On. Francesco Rutelli, a voler emanare una Circolare esplicativa al riguardo>>.
Senza seguito alcuno è rimasta anche tale nota: una “risposta” indiretta è venuta con il Decreto Legislativo n. 63 del 26 marzo 2008 (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 84 del 9 aprile 2008) con cui sono state emanate <<Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio>>, che hanno riguardato anche l’art. 145.
Ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. n. 63/2008, il 1° periodo del 3° comma è stato integrato con la precisazione che le previsioni dei piani paesaggistici <<non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico>>, mentre il testo del successivo ed ultimo periodo del 3° comma è rimasto invariato.
Ai sensi sempre dell’art. 2 del D.Lgs. n. 63/2008 il successivo 4° comma è stato integralmente sostituito dal testo seguente: <<I comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due anni dalla loro approvazione. I limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo>>.
Il riferimento espresso all’obbligo di rispettare <<le procedure previste dalla legge regionale>> comporta che, ad esempio, per la Regione Lazio vale la legge regionale n. 24/1998 che al 6° comma dell’art. 9 stabilisce che ai fini della redazione dei Piani di Assetto si deve tener conto delle prescrizioni dei Piani Territoriali Paesistici quali livelli minimi di tutela da rispettare.
Nel frattempo la Regione Piemonte aveva approvato la L.R. n. 3 del 19.2.2007, di istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura, prevedendo che il Piano di Assetto <<è efficace anche per la tutela del paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all’articolo 143 del d.lgs. n. 42/2004 e ai sensi dell’articolo 2 della legge regionale 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici)>>.
In data 23.4.2007 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha notificato il ricorso alla Corte Costituzionale con cui ha sollevato la questione di legittimità costituzionale di tale norma, perché determinerebbe <<la equiparazione degli strumenti di pianificazione territoriale, intesi a disciplinare i profili naturalistici, fino a ricomprendere in sé ogni altra esigenza pianificatoria, compresa anche quella paesaggistica>>: così facendo verrebbe pregiudicata <<la sovraordinazione funzionale, ovvero la prevalenza, della pianificazione paesaggistica rispetto non solo alla pianificazione territoriale ed urbanistica degli enti territoriali, ma anche agli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette, come disposto dai principi fondamentali di cui al D.Lgs. n. 42 del 2004>>.
Secondo il Presidente del Consiglio dei Ministri la norma regionale escluderebbe <<non solo che la salvaguardia dei valori paesaggistici di un territorio protetto sia assicurata da strumenti di pianificazione diversi dalla pianificazione paesaggistica, ma anche che possa essere recessiva rispetto ad altre esigenze, urbanistiche o naturalistiche, regolate da diversi strumenti di pianificazione>>: ne deriverebbe la violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di paesaggio, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione nonché della legislazione di principio dettata dal D.Lgs. n. 42/2004 in materia di “governo del territorio” e “valorizzazione dei beni culturali”, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
La Corte Costituzionale si è pronunciata con sentenza n. 108 del 19 maggio 2008, quando cioè con il D.Lgs. n. 63/2008 erano state emanate le <<Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio>>, di cui ha tenuto conto.
La suprema Corte ha ritenuto fondata la questione relativa al principio della <<cogente prevalenza dei piani paesistici sulla pianificazione delle aree naturali protette>>, perché è contemplato dal 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42/2004, rispetto al quale l’ultimo intervento del legislatore (operato con il D.Lgs. n. 63/2008) <<risulta nel segno di un rafforzamento del principio medesimo>>.
Anche con la sentenza n. 367/2007 la Corte Costituzionale aveva avuto modo di affermare che <<sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.; dall’altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. >>.
Come sancito già nelle sentenza n. 367/2007, in definitiva si <<tratta di due tipi di tutela, che possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti>>.
Per la Corte Costituzionale ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la <<separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall’altro>>, prevalendo comunque <<l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica>>, già sancita peraltro con la sentenza n. 182 del 2006: <<è in siffatta più ampia prospettiva, dunque, che si colloca il principio della “gerarchia” degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali, espresso dall’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004>>.
Per le ragioni suddette la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 12, comma 2, della legge della Regione Piemonte n. 3 del 19.2.2007.
Con la suddetta sentenza è stata sancita in sostanza la cogenza delle componenti tipiche del paesaggio (assicurata dal Piano Paesaggistico) sul Piano per il Parco, cui rimane e compete comunque la disciplina prettamente naturalistica.
Le ulteriori disposizioni emanate con il Decreto Legislativo n. 63 del 26 marzo 2008 hanno spostato al 31 dicembre 2009 la scadenza ultima entro cui ogni Regione deve verificare la conformità dei propri Piani Paesistici con le disposizioni del “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” e provvedere ai dovuti adeguamenti: a questi Piani Paesaggistici “adeguati” dovranno conformarsi ed adeguarsi anche i Piani di Assetto dei Parchi, ma solo e soltanto per quanto riguarda gli aspetti paesaggistici.
NOta VAS prot. n. 27 del 13 settembre 2006
Nota VAS prot. n. 200 del 29 ottobre 2007