La vigente legge regionale n. 29/1997 detta le “Norme in materia di aree naturali protette regionali”: per le riserve naturali di interesse provinciale assegna anche alla Provincia il compito di predisporre ed adottare il rispettivo Piano di Assetto, di esprimere “parere” (controdedurre) alle osservazioni presentate a seguito della sua pubblicazione e di trasmettere tutta la documentazione alla Giunta Regionale del Lazio.
Ai sensi dell’ultimo periodo del 4° comma dell’art. 26 della legge regionale n. 29/1997 “entro tre mesi dal ricevimento di tale parere la Giunta regionale, previo esame congiunto della struttura regionale competente in materia di aree naturali protette e della sezione prima del CTCR, propone al Consiglio regionale, l’approvazione del piano, apportando eventuali modifiche ed integrazioni e pronunciandosi contestualmente sulle osservazioni pervenute.”
Spetta dunque al Consiglio Regionale del Lazio l’approvazione definitiva di tutti i Piani di Assetto delle aree naturali protette istituite, che non è invece avvenuta nel caso del Piano di Assetto della riserva naturale provinciale di Monte Catillo: per sapere come sia stato possibile questo grave esautoramento del Consiglio Regionale occorre ripercorrere dall’inizio tutte le fasi della vicenda.
Con deliberazione n. 99 del 28 novembre 1997 il Consiglio Comunale di Tivoli ha definitivamente approvato il Piano di Lottizzazione a villini in località “Reali” (al bivio di San Polo) in sottozona C5 del P.R.G. del 1973, riadottando l’originario Piano del 1982.
Aree della lottizzazione al bivio di San Polo
Ma da tre giorni prima era entrata in vigore la legge regionale n. 29 del 6 ottobre 1997 in materia di aree naturali protette e contestualmente istituita la riserva naturale provinciale di Monte Catillo ai sensi della lettera e) del 1° comma e del comma 1-bis dell’art. 44 della legge regionale n. 29/1997.
Entro la perimetrazione provvisoria ricade il Piano di Lottizzazione in località “Reali”.
L’istituzione dell’area protetta è stata determinata, oltre che per i valori naturalistici di primaria importanza quali la componente balcanica della flora e la presenza di estese formazioni forestali, anche dalla necessità primaria di recepire i vincoli paesaggistici imposti dal Decreto Ministeriale del 2 maggio 1985.
Con tale atto l’allora Ministro Galasso ha dichiarato di notevole interesse pubblico il territorio dei “Monti Lucretili” a partire dal bivio posto a nord del lago artificiale di Tivoli e a seguire a est il tracciato della SS5 Tiburtina fino al Km. 58,200: il vincolo prosegue a nord per la Sabina reatina e romana per ricongiungersi a Tivoli lungo la strada Tivoli-Marcellina.
Vincolo dei Monti Lucretili (estratto)
Il D.M. è stato successivamente aggiornato con i vincoli 120445 del 30 dicembre 1987 e 120446 del 21 giugno 1988.
La cosiddetta “legge Galasso” n. 431/1985 obbligava le Regioni alla redazione dei Piani Territoriale Paesistici (P.T.P.): con deliberazione n. 2274 del 28 aprile 1987 la Giunta Regionale del Lazio ha adottato il P.T.P. “Monti Lucretili”, poi definitivamente approvato con la legge regionale n. 24/1998, che salva con prescrizioni e vincoli sulle cubature anche importanti previsioni urbanistiche all’interno della riserva naturale provinciale di Monte Catillo.
Anche in considerazione di questo, malgrado i vincoli, il 4 giugno 1999 è stata stipulata la convenzione del Piano di Lottizzazione in località “Reali”, con contestuale cessione gratuita al Comune delle aree relative alle opere di urbanizzazione, poi autorizzate con concessione edilizia n. 18 del 14 marzo 2000.
La riserva naturale provinciale di Monte Catillo è stata assegnata in gestione alla Provincia di Roma, che in relazione a terreni sempre in località “Reali” ma relativi ad un diverso procedimento ha contestato dei lavori in corso d’opera in contrasto con le misure di salvaguardia dell’area naturale protetta: con Ordinanza prot. 38478 del 5 agosto 2002 il Comune di Tivoli ha allora sospeso ogni attività edilizia autorizzata, impedendo l’inizio delle opere di urbanizzazione.
La S.r.l. “So.Im.Co.Rella”, proprietaria delle aree interessate dal Piano di Lottizzazione, ha impugnato presso il TAR del Lazio il provvedimento del Comune che è stato sospeso con Ordinanza n. 117 del 9 gennaio 2003: ma i lavori sono rimasti sospesi fin oltre la naturale scadenza della concessione edilizia n. 18/2000.
Il Consiglio Provinciale di Roma ha poi approvato la deliberazione del Consiglio n. 126 del 20 aprile 2006 concernente la “Adozione del Piano di Assetto, del Regolamento e del Programma Pluriennale di promozione economica e sociale della Riserva Naturale di Monte Catillo”, che non sono stati redatti ex novo, ma costituiscono la revisione e l’aggiornamento del Piano di Assetto adottato nel 2003 dalla precedente Giunta Regionale.
Il Piano di Assetto ha confermato la perimetrazione provvisoria, lasciando al suo interno le aree in località “Reali” ed al bivio di San Polo che sono state destinate a zona D di “promozione economica e sociale”, disciplinate dall’art. 7 delle Norme Tecniche di Attuazione che prevede non solo un mutamento della destinazione d’uso a villini del di P.R.G., ma anche delle norme edificatorie particolarmente limitative dell’iniziativa privata, con il risultato che si sarebbero negate le edificazioni previste dal PRG nelle aree non ancora trasformate, lasciando spazio ai soli servizi per i visitatori e a strutture per la riserva.
Il Piano è stato pubblicato e depositato per 40 giorni a partire dal 15 gennaio 2007 presso gli uffici della Regione Lazio e gli Albi Pretori della Provincia di Roma e del Comune di Tivoli, al fine di consentire la presentazione delle osservazioni da parte di tutti i soggetti interessati: gli elaborati sono stati resi pubblici anche con convegni e presentazioni ufficiali ad hoc.
All’Amministrazione Provinciale di Roma sono pervenute 14 osservazioni in tutto, fra cui da un lato quelle delle associazioni V.A.S., Italia Nostra – WWF Lazio e Legambiente e dall’altro lato quelle del “Consorzio Reali” e dello stesso Comune di Tivoli, che con nota prot. n. 9587 del 23 febbraio 2007 ha chiesto la modifica della normativa di riferimento con l’obiettivo di consentire le trasformazioni edilizie così come previste dal P.R.G..
Le osservazioni del “Consorzio Reali” sono state registrate con il n. 5 e rappresentate cartograficamente come segue.
Le osservazioni del Comune di Tivoli (non graficizzabili) sono state registrate invece con il n. 10.
Con Deliberazione n. 1687/46 del 12 dicembre 2007 la Giunta Provinciale dell’allora Presidente Enrico Gasbarra ha approvato la “Adozione delle controdeduzioni alle osservazioni sul Piano di Assetto della Riserva Naturale di Monte Catillo; proposta di perimetrazione delle Aree Contigue alla Riserva”.
Con le suddette controdeduzioni sono state accolte 5 osservazioni presentate da “Verdi Ambiente e Società” (VAS), mentre non sono state accolte né le osservazioni del “Consorzio Reali” né le osservazioni del Comune di Tivoli.
Con Sentenza n. 3485 del 24 gennaio 2008 il TAR del Lazio ha annullato l’Ordinanza di sospensione dei lavori prot. 38478 del 5 agosto 2002.
Dal 13 febbraio 2008 è entrato nel frattempo in vigore il Decreto Legislativo n. 4 del 16 gennaio 2008, correttivo del D.Lgs. n. 152 del 3 aprile 2006, con cui sono state dettate le “Norme in materia ambientale”: disciplina le procedure per la Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.), a cui sono soggetti anche i Piani di Assetto delle aree naturali protette ed i loro strumenti di attuazione costituiti dai Programmi Pluriennali di Promozione Economica e Sociale (P.P.P.E.S.).
Il 1° comma dell’art. 18 del D.Lgs. n. 152/2006 dispone che “il monitoraggio assicura il controllo sugli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e dei programmi approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, così da individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e da adottare le opportune misure correttive. Il monitoraggio è effettuato dall’Autorità procedente [l’Ente di gestione, in tal caso la Provincia di Roma, ndr.] in collaborazione con l’Autorità competente [la Regione Lazio, ndr.] anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali e dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale”.
In applicazione della suddetta disposizione normativa la Regione Lazio ha poi diffuso una apposita circolare, di cui si dirà più avanti.
Dopo che dal mese di maggio del 2008 si è insediata la nuova Giunta Provinciale del Presidente Nicola Zingaretti, il Comune di Tivoli con nota del 21 ottobre 2008 ha comunicato che il Consiglio Comunale il 13 ottobre 2008 ha approvato un ordine del giorno con cui è stata evidenziata la necessità di “riconsiderare l’ipotesi di salvaguardare le destinazioni urbanistiche determinate dagli strumenti di pianificazione locale proponendo nel Piano d’Assetto l’esclusione dalla perimetrazione definitiva dell’area naturale protetta delle aree edificate e di quelle edificabili secondo le previsioni del Piano Regolatore della città di Tivoli”: nella seduta dell’8 aprile 2009 la Giunta Provinciale si è espressa per riavviare le procedure di approvazione dei Piani d’Assetto stabilendo in particolare di poter riconsiderare le osservazioni del Comune di Tivoli ove queste venissero inviate sotto forma di deliberazione di Consiglio Comunale.
Con successiva deliberazione n. 317/16 del 16 maggio 2009 la Giunta Provinciale ha ritenuto opportuno consentire ufficialmente al Comune di Tivoli di presentare fino alla data del 21 maggio 2009 ulteriori osservazioni al Piano di Assetto, approvate però formalmente dal Consiglio Comunale.
La deroga risulta in aperta violazione del 4° comma dell’art. 26 della legge regionale n. 29/1997, ai sensi del quale “Il piano adottato … è depositato per quaranta giorni presso le sedi degli enti locali interessati e della Regione. … Durante questo periodo chiunque può prenderne visione e presentare osservazioni scritte all’ente di gestione”, che non possono quindi essere ripresentate addirittura due anni dopo il termine di scadenza.
Con Deliberazione n.22 del 18 maggio 2009 il Consiglio Comunale di Tivoli ha formalmente approvato l’osservazione al Piano di Assetto (poi registrata con il n. 16) con cui ha chiesto di escludere dal perimetro definitivo della riserva naturale il Piano di Lottizzazione in località “Reali”.
Con successiva Deliberazione n.25 del 28 maggio 2009 il Consiglio Comunale ha deciso di prorogare di 157 giorni la convenzione stipulata, in attesa delle controdeduzioni della Provincia alla richiesta di esclusione dalla perimetrazione definitiva.
Con deliberazione n. 543/25 dell’8 aprile 2009 La Giunta Provinciale di Roma ha approvato le controdeduzioni, comprese quelle concesse al Comune di Tivoli in deroga, che sono state registrate con il n. 16 e che sono state accolte con la seguente motivazione: “Viste le motivazioni adottate dal Comune a supporto delle proprie osservazioni e degli elaborati approvati con la D.C.C. n. 22 del 18/05/2009 è considerato positivamente l’inserimento, all’interno dei confini della Riserva di aree situate entro l’area contigua già definita, che si propongono come corridoio naturalistico di connessione che favorisca la continuità con il sistema ambientale strutturato dal Fiume Aniene, ancorché diversamente caratterizzato rispetto a Monte Catillo. È considerata positivamente l’inclusione, nell’area tutelata, di elementi naturalistici costituiti da aree boscate, cespuglieti e vegetazione arbustiva, in coerenza con gli indirizzi del P.T.P. G. adottato con D.C.P. n. 232 dell’11/02/2008 e del P.T.P.. adottato con D.G.R. n. 556 del 25/07/07, come modificato ed integrato dalla D.G.R. 1025 del 21/11/2007. SI ACCOGLIE ALTRESÌ L’OSSERVAZIONE NELLE PARTI IN CUI PROPONE L’ESCLUSIONE DAL PERIMETRO DELL’AREA PROTETTA DI AREE GIÀ EDIFICATE O LOTTIZZATE E INDICATE COME PAESAGGIO DEGLI INSEDIAMENTI IN EVOLUZIONE DAL P.T.P.R. ADOTTATO;
DI DARE ATTO CHE L’ACCOGLIMENTO DELL’OSSERVAZIONE N. 16 DEL COMUNE DI TIVOLI COMPOERTA LA MODIFICA DELLA PERIMETRAZIONE DELLA RISERVA E, DI FATTO, IL PARZIALE ACCOGLIMENTO DI ALTRE OSSERVAZIONI GIÀ RIGETTATE AL PUNTO PRECEDENTE”.
È stata così decisa una riperimetrazione della riserva naturale provinciale di Monte Catillo da cui fuoriescono sia le aree edificate che nella loro pressoché interezza le aree interessate dalla Lottizzazione al bivio di San Polo.
Ma a seguito della entrata in vigore del D.Lgs. n. 152/2016 e dell’obbligo della procedura di Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) la Regione Lazio ha emanato la Circolare prot. 044962 del 19 febbraio 2010, trasmessa espressamente anche alla Direzione delle riserve regionali gestite dalla Provincia di Roma, con cui ha disposto che “i Piani delle Aree Naturali Protette adottati prima del 13 febbraio 2008, in controdeduzione o controdedotti o in corso di istruttoria presso Ufficio Pini del Ruolo Unico, in considerazione dello stato di avanzamento del loro iter, che non consente l’adeguato svolgimento delle procedure di VAS, devono in alternativa integrare il Piano dell’Area Naturale Protetta con la predisposizione di adeguate misure per il monitoraggio ambientale del Piano, secondo quanto previsto dall’art. 18 del D.Lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. e sulla base di uno schema-tipo di ‘Piano per il Monitoraggio’ che sarà fornito dalla scrivente Direzione ”, con la precisazione che “lo Schema di Piano di Monitoraggio dovrà essere approvato dal Consiglio Direttivo dell’area protetta e redatto dall’Ente che provvederà dell’invio dello stesso alla Regione”.
La Provincia di Roma ha ignorato del tutto la suddetta circolare.
Le controdeduzioni della Giunta sono state poi approvate con Deliberazione del Consiglio Provinciale n. 50 del 19.11.2010: l’intera documentazione è stata quindi trasmessa alla Giunta Regionale del Lazio per il proseguimento dell’iter di approvazione.
Di fronte ai ritardi della Giunta Regionale, con ricorso n. 2505/2012 il “Consorzio Reali” ha impugnato il silenzio-rifiuto sulla richiesta di approvazione del Piano di Assetto e l’inerzia delle amministrazioni competenti nell’ambito del procedimento di approvazione del Piano di Assetto della riserva naturale provinciale di Monte Catillo, che sarebbe dovuta avvenire per legge entro 3 mesi e che dopo più di un anno non c’era ancora stata.
Con Ordinanza n. 781 del 23 gennaio 2013 il TAR del Lazio ha assegnato alla Regione Lazio ed alla Provincia di Roma 30 giorni di tempo per il deposito delle rispettive relazioni sul caso.
Con successiva Ordinanza n. 6341 del 25 giugno 2013 il TAR del Lazio ha assegnato alla Regione Lazio ed alla Provincia di Roma il termine di 60 giorni per il deposito “di una analitica ed articolata relazione che dia motivatamente conto, per la parte di competenza, del mantenimento o meno della proposta di Piano e del suo prevedibile iter di approvazione, previe eventuali modifiche, con particolare riguardo alle possibili motivazioni, in fatto ed in diritto, di una eventuale riperimetrazione del Parco in senso rispondente alle attese edificatorie del Consorzio ricorrente”.
La Direzione Regionale Ambiente ha allora presentato due relazioni tecniche dalle quali emerge che l’area del Piano di Lottizzazione in località “Reali” è inserita all’interno del perimetro istitutivo della Riserva Naturale di Monte Catillo, e che la Provincia di Roma, Ente gestore della Riserva Naturale di Monte Catillo, ha adottato il Piano della Riserva stessa accogliendo l’osservazione del Comune di Tivoli di escludere dal perimetro della riserva l’area del Piano di Lottizzazione e lo ha trasmesso alla Regione Lazio.
L’iter di approvazione regionale del Piano prevede, a conclusione dell’istruttoria, che venga espresso il parere obbligatorio, ma non vincolante, del Comitato Tecnico Regionale per il Territorio (C.T.R.T.) e del Comitato Tecnico Scientifico per l’Ambiente (C.T.S.A.), in seduta congiunta: ma a quel momento era in corso la nomina dei componenti di entrambi i Comitati: solo dopo il parere congiunto dei Comitati, la Giunta Regionale può approvare il Piano e conseguentemente inviarlo alla competente Commissione Consiliare Permanente, prima dell’approvazione definitiva da parte del Consiglio Regionale.
Pertanto per proseguire l’iter di approvazione del Piano della Riserva Naturale occorreva attendere la nomina dei due comitati tecnici.
Per quanto riguarda l’approvazione della proposta di stralcio dell’area dei ricorrenti dalla perimetrazione, la Direzione Regionale Ambiente si è espressa nelle due relazioni negativamente perché dall’istruttoria svolta emergono elementi che ne caratterizzerebbero la naturalità e farebbero propendere per il mantenimento dell’area all’interno della Riserva.
L’area sarebbe infatti inserita all’interno di un’area boscata e ai sensi dell’articolo 38 delle norme del P.T.P.R., sono sottoposti a vincolo paesistico i territori coperti da foreste e da boschi, come disposto dall’articolo 142 comma 1 lettera g) del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii. .
Inoltre, nell’attuale perimetrazione provvisoria il territorio della Riserva è inserito nella zona A, che è quindi classificata zona di rilevante interesse naturalistico paesaggistico e culturale con inesistente grado di antropizzazione, per cui sarebbero inammissibili interventi di nuova costruzione.
Dalle risultanze istruttorie è emersa quindi l’intenzione, ampiamente motivata e non manifestamente illogica o discriminatoria, di non accogliere l’osservazione del Comune di Tivoli, condivisa dalla Provincia di Roma, circa l’esclusione dell’Area Reali dal perimetro definitivo della Riserva poiché riconducibile al novero delle “aree edificate ed edificabili di PRG” con la contestuale inclusione entro lo stesso perimetro, con finalità compensative, di un’altra area, più grande della prima, in relazione all’esigenza di mantenere l’area dei ricorrenti inclusa nel confine della Riserva naturale per preservare la continuità morfologica del territorio e tutelare i valori ambientali e paesaggistici.
Ma con Sentenza n. 1877 del 17 febbraio 2014 il TAR del Lazio ha dichiarato l’illegittimità del protratto silenzio della Regione Lazio in ordine alla domanda del “Consorzio Reali” di approvare il Piano di Assetto della Riserva Naturale di Monte Catillo nel rispetto dell’obbligo sancito nell’art. 26 della l.r. n. 29/1997, del tutto indipendentemente dai contenuti, favorevoli ovvero sfavorevoli al ricorrente, della adottanda disciplina ed ha nominato commissario ad acta il Presidente della Regione Lazio o il soggetto da questo delegato affinché provveda all’espletamento di tutti gli adempimenti amministrativi necessari e all’adozione del predetto Piano ai fini della sua definitiva approvazione da parte del Consiglio Regionale.
Va messo in evidenza che il TAR del Lazio ha provveduto alla nomina di un Commissario ad acta per sopperire soltanto all’inerzia della Giunta Regionale e non anche del Consiglio Regionale, di certo non colpevole di nulla.
Non avendo ottemperato alla suddetta Ordinanza, il “Consorzio Reali” ha fatto di nuovo ricorso ed ha ottenuto che il TAR del Lazio con Ordinanza n. 9916 del 21 luglio 2015 nominasse come nuovo commissario ad acta il Prefetto di Roma con facoltà di sub-delega a funzionario in possesso delle necessarie competenze tecniche.
Anche qui va messo in risalto che il TAR del Lazio ha provveduto alla nomina del Prefetto di Roma come Commissario ad acta incaricato soltanto di “definire il procedimento di approvazione del Piano di assetto della Riserva naturale di Monte Catillo”, che per legge consiste unicamente nel proporre “al Consiglio regionale, l’approvazione del piano, apportando eventuali modifiche ed integrazioni e pronunciandosi contestualmente sulle osservazioni pervenute”: ne deriva che l’approvazione definitiva del Piano di Assetto spetta al Consiglio Regionale, ai sensi del 5° comma dell’art. 26 della legge regionale n. 29/1997.
Con Decreto del Prefetto della Provincia di Roma n. 220460 del 7 agosto 2015 è stato nominato Commissario ad acta il Vice Prefetto Dott. Antonio Tedeschi, che il 26 novembre 2015 – dopo aver effettuato anche un confronto tra le proprietà pubbliche e le proprietà private – si è pronunciato sulle osservazioni pervenute, ritenendo “condivisibili” quelle presentate dal “Consorzio Reali” e dal “Comune di Tivoli”.
Zonizzazione: la località boscata “Bivio San Paolo” (a nord) è stata destinata a zona B, la località “La Prece” (a sud) è stata destinata a zona C, mentre la località “Reali” (al centro) è stata destinata a zona D
Come si può ben vedere, il Commissario Straordinario ha arretrato i confini della riserva tenendo del tutto al di fuori dalla perimetrazione definitiva le aree di proprietà privata interessate dal Piano di Lottizzazione in località “Bivio San Polo”, lasciando invece all’interno della riserva la contigua area boscata a nord.
Nel rispetto da un lato della normativa vigente in materia e dall’altro lato dell’incarico che gli era stata assegnato e che era quello di provvedere ai compiti spettanti alla Giunta Regionale, il Dott. Antonio Tedeschi avrebbe dovuto adottare il Piano di Assetto della riserva naturale provinciale di Monte Catillo e trasmetterlo alla Commissione Consiliare competente prima di sottoporlo al Consiglio Regionale per la sua definitiva approvazione.
Invece con Deliberazione pubblicata sul supplemento n. 2 del B.U.R. del Lazio n. 5 del 19 gennaio 2016 ha adottato con i poteri della Giunta Regionale e contestualmente approvato con i poteri del Consiglio Regionale il Piano di Assetto della riserva naturale provinciale di Monte Catillo.
In totale eccesso di potere il Dott. Antonio Tedeschi si è sostituito al Consiglio Regionale del Lazio, che non si è reso colpevole di nessuna inerzia e che è stato quindi del tutto esautorato.
Nel testo della deliberazione si salta dalla delibera n. 126/2006 di adozione del Piano di Assetto direttamente alla delibera n. 50/2010 di approvazione delle controdeduzioni, omettendo di dire sia della proroga illecita consentita al Comune di Tivoli che dell’accoglimento della osservazione presentata fuori tempo e della conseguente riperimetrazione dell’area protetta.
Nel testo della deliberazione viene inoltre dichiarato solo genericamente che si è “ritenuto di procedere … con i poteri conferiti dalle decisioni giurisdizionali”, che assegnavano al Dott. Antonio Tedeschi il compito di sopperire esclusivamente alla inerzia della Giunta Regionale e non certo quello di sostituirsi anche al Consiglio Regionale del Lazio che non si è potuto nemmeno rendere colpevole di nessuna inerzia, dal momento che non gli è stato mai trasmesso il Piano di Assetto adottato dalla Giunta Regionale o da chi ne ha fatto le veci.
In un modo o nell’altro questo vizio di legittimità dovrà essere prima o poi sanato.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi