Il Ministero per i beni e le attività culturali e il turismo ha confermato, con uno specificoparere dell’Ufficio legislativo (8 settembre 2016), la necessità della preventiva autorizzazione paesaggistica per gli ormai noti interventi di taglio boschivo in parte già effettuati e nel resto previsti nella Foresta demaniale del Marganai, oggetto di procedimento penale proprio per l’assenza di autorizzazione paesaggistica [Come noto, l’art. 149, comma 1°, lettera c, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. testualmente dispone già l’esenzione dall’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica per “il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall’articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia”].
È un’autorevole conferma per una più efficace tutela dei boschi sotto il profilo paesaggistico, naturalmente valida anche per tutti i casi analoghi.
E’ un’autorevole conferma del buon operato della Soprintendenza per le Belle Arti e il Paesaggio di Cagliari che, nel settembre 2015, sospese i tagli boschivi non autorizzati sotto il profilo paesaggistico.
La giurisprudenza penale è chiara nel ritenere necessaria l’autorizzazione paesaggistica per tutti gli interventi di gestione forestale che non rientrino nella nozione di “taglio colturale”.
Recentemente la sentenza Cass. pen., Sez. III, 13 gennaio 2015, n. 962 ha ricordato che soltanto il taglio colturale per il miglioramento del bosco, rientrando nella previsione di cui all’art. 149 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. (attività agro-silvo-pastorali), non necessita di preventiva autorizzazione paesaggistica.
È giurisprudenza ormai costante: vds. Cass. pen., Sez. III, 29 settembre 2011, n. 35308; Cass. pen., Sez. III, 13 maggio 2009, n. 20138; Cass. pen., Sez. III, 25 gennaio 2007 n. 2864; Cass. pen., Sez. III, 11 giugno 2004, n. 35689.
Il taglio del bosco e la successiva aratura del terreno comportano la commissione del reato di cui all’art. 181 del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.
Proprio in materia, nei mesi scorsi, il Governo Renzi ha impugnato (deliberazione Consiglio dei Ministri del 20 giugno 2016) davanti alla Corte costituzionale (art. 127 cost.) la legge regionale n. 8 del 27 aprile 2016, la legge forestale della Sardegna, per violazione delle competenze statali esclusive in materia di tutela dell’ambiente (artt. 9, 117, comma 2°, lettera s, cost.).
La Regione autonoma della Sardegna aveva cercato anche di avere le “mani libere” (o le motoseghe libere) anche per quanto riguarda gli “interventi selvicolturali che modificano lo stato di fatto delle aree boscate prescindendo dall’autorizzazione paesaggistica”: infatti, l’art. 19, commi 2° e 6°, prevede il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica “soloper gli interventi di trasformazione del bosco”, mentre l’art. 149, comma 1°, lettera b, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i. esclude dall’obbligo di preventiva autorizzazione paesaggistica i soli interventi selvicolturali che non modificano lo stato dei luoghi.
Si tratta, per capirci, degli interventi previsti nei piani particolareggiati forestali nelleForeste demaniali di Is Cannoneris e dei Tonneri, oltre che del Marganai.
L’associazione ecologista Gruppo d’Intervento Giuridico onlus, da anni concretamente impegnata per la salvaguardia del patrimonio forestale, esprime la sua soddisfazione per una posizione che rinforza la difesa dei boschi italiani contro interventi spesso troppo disinvolti.
Gruppo d’Intervento Giuridico onlus
Si riscontra la nota prot. n. 4703 del 19 febbraio 2016 con la quale la Direzione generale Belle arti e Paesaggio chiede conferma del proprio orientamento, espresso in adesione alla competente Soprintendenza, circa la necessità di autorizzare preventivamente, ai sensi dell’art. 146 del codice di settore, interventi di taglio colturale nel complesso forestale del Marganai, vincolato non solo ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. g), del medesimo codice, ma anche con specifico provvedimento adottato in data 13 febbraio 1978, che ne ha riconosciuto il notevole interesse pubblico, non ritenendo applicabile a tale fattispecie il regime derogatorio speciale previsto dall’art. 149, comma 1, lett. c), del codice.
Nel caso in questione, in particolare, la Soprintendenza ha adottato un’ordinanza di sospensione lavori in data 24 settembre 2015, contestata dall’Ente Foreste della Sardegna, che ritiene invece che gli interventi di taglio colturale siano sottratti alla previa autorizzazione paesaggistica, anche nell’ipotesi di bosco tutelato con specifico provvedimento adottato ai sensi dell’art. 136 del codice di settore.
Al riguardo, nel condividere l’orientamento della Direzione, si precisa quanto segue.
La norma di cui all’art. 149 del codice, derogatoria del regime generale disciplinato dall’art. 146 che richiede la previa autorizzazione paesaggistica per gli interventi da realizzarsi su immobili o aree di interesse paesaggistico, prevede, alla lett. c) del comma 1, la possibilità di compiere specifici interventi forestali nei boschi e foreste tutelati per legge senza autorizzazione paesaggistica, purché gli interventi siano previsti e autorizzati in base alla normativa in materia forestale.
Il dato letterale, che si riferisce espressamente ai territori coperti da boschi e foreste tutelati per legge, per le loro caratteristiche morfologiche, escluderebbe già di per sé l’ulteriore ipotesi in cui il bene sia tutelato, anche in forza di uno specifico provvedimento che ne riconosca il notevole interesse pubblico, trattandosi di una norma di stretta interpretazione, in quanto derogatoria al regime generale, giustificata dalla necessità di liberalizzare quegli interventi forestali necessari al mantenimento del bosco in condizioni di sicurezza e buona salute, eseguiti sotto il controllo dell’autorità preposta.
Tale interpretazione è ulteriormente confermata dal primo comma dell’art. 149, che fa salva l’individuazione, in sede di pianificazione paesaggistica, di ulteriori ipotesi di liberalizzazione in relazione ad aree tutelate per legge purché non siano interessate da specifici procedimenti o provvedimenti ai sensi degli articoli 136 e ss. (mediante rinvio alla previsione dell’art. 143, comma 4, lett. a), purché gli interventi siano conformi alla previsioni del piano paesaggistico e dello strumento urbanistico comunale).
Anche l’interpretazione sistematica della disciplina di settore, oltre al dato letterale, conferma l’applicabilità del regime derogatorio di cui all’art. 149, comma 1, lett. c), esclusivamente nel caso di vincolo ex lege.
Tale conclusione trova avallo, in primo luogo, proprio nella nota sentenza della Corte costituzionale n. 14 del 1996, originata dalla previsione, nella legge regionale impugnata, del regime derogatorio riferito agli interventi forestali nel caso di compresenza di due vincoli paesaggistici entrambi ex lege.
In tale sentenza, infatti, la Corte riconosce la legittimità della disposizione volta a consentire le ordinarie attività di utilizzazione del bosco, realizzate nel rispetto delle prescrizioni delle norme forestali, che non alterino in modo permanente lo stato dei luoghi o modifichino il sistema paesaggistico nelle sue componenti estetiche e naturalistiche “in un contesto di vincolo paesaggistico generale per determinati territori”.
Ancora, la Corte riconosce la reciproca integrazione dell’interesse forestale e di quello paesaggistico “nel sistema della generale protezione di intere categorie di beni”, affermando che “la preservazione nel tempo di boschi e foreste nella loro complessiva integrità costituisce lo scopo sia della protezione forestale che di quella paesaggistica generale.
In vista di questo obiettivo, la legge statale, sottoponendo a vincolo tutti i boschi, prevede che il taglio colturale e le altre operazioni ammesse possano essere compiute con autorizzazione forestale, senza che sia necessaria l’autorizzazione paesaggistica”.
Si deve rilevare che la ratio sottesa al vincolo ex lege di intere categorie di beni appare del tutto diversa rispetto al notevole interesse pubblico che giustifica il vincolo provvedimentale di cui all’art. 136, laddove il vincolo ex lege fu introdotto con la nota legge c.d. Galasso, che, discostandosi nettamente dalla disciplina delle bellezze naturali di cui alla legge n. 1497 del 1939, basata sui tradizionali canoni di valore estetico o storico, ha introdotto una tutela del paesaggio “in senso geografico” secondo tipologie paesistiche astratte, ubicazionali o morfologiche.
Tale differenza ontologica tra i beni paesaggistici per legge e i beni paesaggistici per provvedimento, entrambi confluiti nel codice di settore, si coglie anche nella diversa disciplina riservata agli uni e agli altri, in quanto la possibilità – da stabilirsi in sede della pianificazione paesaggistica – di derogare per alcuni interventi al regime della previa autorizzazione è prevista solo con riferimento ai primi.
Il bosco tutelato per legge coincide con i “territori coperti da foreste o boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall’art. 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227”, che a sua volta demanda alle definizioni contenute nelle leggi regionali, definendo nelle more il bosco quale terreno coperto da vegetazione forestale arborea e arbustiva avente determinate caratteristiche quanto a estensione e copertura.
La nozione è di ordine sostanziale, non essendo necessario per la sua operatività un previo atto amministrativo di ricognizione e perimetrazione.
Diversamente, il provvedimento di vincolo nel dichiarare l’interesse paesaggistico di un determinato bene “boschivo” lo individua sotto il profilo tradizionale del profilo estetico, potendo anche prescindere dalla caratteristiche fisiche richieste per l’individuazione della categoria tutelata ope legis.
Tale differenziazione dei presupposti che stanno alla base del vincolo, a seconda che lo stesso sia imposto ex lege o mediante apposito provvedimento, risulta evidente nell’esaminare i caratteri distintivi del bosco in argomento messi in luce nel D.M. del 13 febbraio 1978, ove si fa esplicito riferimento agli aspetti geomorfologici, botanici e faunistici e a caratteristiche del bosco meritevoli di tutela per il loro pregio estetico come il “leccio particolarmente distribuito nella zona calcarea e scivolante”, la “fisionomia del bosco compatta e talvolta impenetrabile”, le “varietà cromatiche delle diverse formazioni vegetali”, la “monotonia delle verdi leccete, talvolta interrotta da rosseggiante roverella e orniello” etc.
Anche l’Avvocatura dello Stato di Cagliari, peraltro (cs 183/2016), ha condiviso l’orientamento suesposto, richiamando una recente decisione del giudice amministrativo che ha affrontato la questione del regime derogatorio di cui all’art. 149, sebbene in ordine alla speciale ipotesi prevista dall’art. 149, comma 1 lett. b), nella quale l’ordinamento esenta dalla necessità di autorizzazione gli interventi sulla forma del territorio che siano funzionali alla pratica agronomica o silvicolturale e non comportino opere edilizie o civili né alterino l’assetto idrogeologico (Consiglio di Stato, sentenza n. 717 del 2015).
In tale occasione si è rilevato che il regime derogatorio non si applica qualora sia stato introdotto un vincolo paesaggistico proprio per salvaguardare gli elementi costitutivi essenziali della tipicità di un certo e qualificato paesaggio, ipotesi in cui la compressione delle facoltà domenicali trova origine nell’articolo 9 della Costituzione e la valutazione di compatibilità paesaggistica resta necessaria, non essendo possibile applicare il regime derogatorio in caso di interventi su elementi arborei del paesaggio vincolato.
Conclusivamente, per lo speciale valore tutelato paesaggisticamente di boschi e foreste, il legislatore prevede un regime derogatorio ridotto e rimesso al controllo dell’autorità forestale, ma solo ove il bosco o foresta sia tutelato come elemento morfologico del territorio, da salvaguardare nei suoi elementi identificativi.con lo specifico valore paesaggistico espressamente riconosciuto e tutelato nel provvedimento, mediante ricorso alla previa autorizzazione paesaggistica.
Qualora il territorio boschivo sia tutelato anche con specifico provvedimento che ne riconosca il notevole interesse pubblico per ragioni di carattere paesaggistico-culturale, gli interventi forestali, già compatibili con la tutela dei caratteri morfologici tutelati per legge, richiedono la valutazione della loro compatibilità con lo specifico valore paesaggistico espressamente riconosciuto e tutelato nel provvedimento, mediante ricorso alla previa autorizzazione paesaggistica.
In sede di copianificazione paesaggistica, peraltro, luogo deputato alla “vestizione” dei vincoli, potrà essere opportunamente concordata un’adeguata disciplina di tutela che preveda i limiti alla trasformazione dei beni tutelati, assicurando al contempo la conservazione del valore paesaggistico.
Le amministrazioni coinvolte, per ragioni di semplificazione procedimentale, potranno nelle more predeterminare, congiuntamente, mediante apposito accordo, le ipotesi di interventi forestali da realizzare nel bosco de quo ritenute paesaggisticamente compatibili con i valori espressi nel provvedimento di vincolo e quindi autorizzabili dagli uffici ministeriali.
Roma, 8 settembre 2016
Il Capo dell’Ufficio Legislativo
Con. Paolo Carpentieri
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(Articolo pubblicato con questo titolo il 13 settembre 2016 sul sito online del “Gruppo d’Intervento Giuridico”)