Il vigente articolo 118 della Costituzione dispone testualmente:
Art. 118
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà , differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
Il disegno di legge costituzionale S 1429, presentato dal Presidente Renzi e dal Ministro Boschi, prevedeva una modifica dell’art. 118 contenute all’art. 27, che disponeva testualmente:
Art. 27.
(Modificazioni all’articolo 118 della Costituzione)
1. All’articolo 118 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo comma, la parola: «Province,» è soppressa;
b) dopo il primo comma è inserito il seguente: «Le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori.»;
c) al secondo comma, le parole: «, le Province» sono soppresse;
d) al terzo comma, le parole: «nella materia della tutela dei beni culturali» sono sostituite dalle seguenti: «in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici»;
e) al quarto comma, la parola: «, Province» è soppressa.
Nella relazione al disegno di legge le modifiche sono state spiegate nel seguente modo: «L’articolo 27 novella l’articolo 118 della Costituzione, sia apportando modifiche consequenziali alla soppressione del livello di governo provinciale dal novellato articolo 114 della Costituzione, sia introducendo, dopo il primo comma, una previsione di carattere generale in tema di funzioni amministrative, secondo la quale esse sono esercitate in modo di assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori.
Tale nuova previsione si pone come complementare alle disposizioni e ai principi in materia di organizzazione dei pubblici uffici di cui all’articolo 97 della Costituzione e si configura come norma applicabile all’esercizio delle funzioni amministrative di tutti i livelli di governo.
Il medesimo articolo 27 novella, infine, il terzo comma dell’articolo 118 della Costituzione, introducendo il riferimento ai beni paesaggistici tra le materie per le quali la legge statale disciplina forme di intesa e coordinamento tra Stato e regioni, in coerenza con le modifiche al riparto delle competenze legislative introdotte nell’articolo 117, comma secondo, lettera s).»
Il disegno di legge si componeva di 35 articoli che modificavano 44 articoli della Costituzione.
Il testo finale approvato si compone invece di 41 articoli, che hanno modificato 47 articoli della Costituzione: quello dedicato all’art. 118 è diventato l’articolo 32 che ha il seguente testo:
Art. 32.
(Modifiche all’articolo 118 della Costituzione)
1. All’articolo 118 della Costituzione sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al primo comma, la parola: «Province,» è soppressa;
b) dopo il primo comma è inserito il seguente: «Le funzioni amministrative sono esercitate in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori»;
c) al secondo comma, le parole: «, le Province» sono soppresse;
d) al terzo comma, le parole: «nella materia della tutela dei beni culturali» sono sostituite dalle seguenti: «in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici»;
e) al quarto comma, la parola: «, Province» è soppressa.
Con riferimento all’articolo 118 le schede di lettura del testo di legge costituzionale definitivamente approvato (pubblicato sulla G.U. n. 88 del 15 aprile 2016) dedicano un apposito paragrafo all’argomento e riportano le seguenti precisazioni: «L’articolo 32 modifica l’articolo 118 della Costituzione, che disciplina l’attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo secondo i principi di sussidiarietà verticale ed orizzontale, che sono mantenuti nella attuale declinazione costituzionale.
Una prima modifica concerne l’espunzione dal testo dell’articolo del riferimento alle Province.
In base al nuovo primo comma, dunque, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Come già rilevato, appare meritevole di approfondimento la questione se la nuova disciplina costituzionale escluda l’attribuzione diretta di “funzioni proprie” o “funzioni fondamentali” ad enti locali diversi da quelli richiamati (comuni e città metropolitane), questione cui sembrerebbe potersi dare risposta positiva alla luce della nuova formulazione dell’articolo in esame e dell’art. 117, secondo comma, lett. p), che riconosce la competenza esclusiva statale in materia di “funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane”.
Si rinvia in proposito al commento all’articolo 114.
Una novità significativa riguarda poi l’introduzione di una disposizione aggiuntiva (che diventa il secondo comma dell’articolo 118), che fa riferimento alle modalità di esercizio delle funzioni amministrative, mentre il testo vigente concerne solo l’attribuzione delle funzioni amministrative.
In particolare, è stabilito che le funzioni amministrative sono esercitate “in modo da assicurare la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa, secondo criteri di efficienza e di responsabilità degli amministratori”.
Con tale previsione, vengono elevati a rango costituzionale alcuni principi generali dell’attività amministrativa, in parte già ricondotti dalla giurisprudenza costituzionale ai canoni del buon andamento di cui all’articolo 97, primo comma, Cost. ed enucleati nella legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241/1990).
Si ricorda, in merito, che l’art. 1 della legge n. 241 del 1990, sui principi generali dell’attività amministrativa, fa attualmente riferimento ai criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza oltre che ai principi dell’ordinamento comunitario.
La nuova disposizione distingue tra finalità di semplificazione e trasparenza e criteri di efficienza e di responsabilità.
La nuova affermazione di principi pertiene all’esercizio delle funzioni amministrative tout court.
Pertanto, essi attengono all’azione amministrativa di tutti i livelli di governo (Stato, regioni, città metropolitane, comuni).
Si ricorda, inoltre, che l’articolo 27 del testo di riforma, introdotto nel corso dell’esame in sede referente (v. supra), modificando il secondo comma dell’art. 97 Cost., introduce la trasparenza tra i principi sull’amministrazione accanto a quelli di imparzialità e buon andamento.
Sul piano dei significati, la semplificazione dell’azione amministrativa ha rappresentato costantemente a partire dagli anni Novanta dello scorso secolo un obiettivo qualificante del programma complessivo di riforma della pubblica amministrazione, tanto da diventare principio fondamentale dell’ordinamento giuridico.
I più importanti istituti generali di semplificazione del procedimento amministrativo sono regolati dalla L. n. 241/1990 e comprendono la conferenza di servizi; gli accordi tra pubbliche amministrazioni; i pareri e le valutazioni tecniche; la segnalazione certificata di inizio attività ed il silenzio assenso.
Più in generale, espressione della semplicità dell’azione amministrativa è il principio di non aggravamento del procedimento amministrativo sancito dall’articolo 1, co. 2, della L. n. 241/1990, che ammette deroghe solo per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.
Si ricorda inoltre che la legge n. 124 del 2015 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) dedica il capo I alle “Semplificazioni amministrative”.
Sulla semplificazione quale principio fondamentale dell’azione amministrativa, v. le sentenze della Corte nn. 282/2009 e 336/2005.
Sulla riconducibilità di norme di semplificazione amministrativa nella materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, v. sentenze n. 207 e n. 203 del 2012, sentenza n. 62 del 2013.
Per quanto riguarda la trasparenza, si rinvia a quanto già rilevato in sede di commento all’articolo 97.
L’efficienza della pubblica amministrazione è determinata dal rapporto intercorrente tra i risultati raggiunti dall’azione amministrativa e la quantità delle risorse impiegate.
Anche tale principio è espressamente richiamato nei criteri generali dell’attività amministrativa di cui all’articolo 1 della L. 241/1990.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, esso va considerato unitariamente all’efficacia dell’azione amministrativa, che concerne la capacità di conseguire gli obiettivi che si erano preventivamente fissati.
Tali criteri sono derivati dal principio di buon andamento che è stato, di volta in volta, identificato con la predisposizione di strutture e moduli di organizzazione volti ad assicurare un’ottimale funzionalità (sentenza n. 234 del 1985); o rappresentato come obiettivo di tempestività e efficienza o come esigenza generale di efficienza dell’azione amministrativa (sentenze n. 404 del 1997 n. 40 del 1998); o definito “principio di efficienza” (sentenza n. 104 del 2007); o inteso come economicità di gestione e contenimento dei costi dei servizi pubblici (sentenze n. 60 del 1991 e n. 356 del 1992).
In tale quadro, si rileva che l’uso del termine “amministratori”, viene generalmente usata per indicare gli “amministratori locali” (con definizione contenuta nell’art. 77 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali di cui al D.Lgs. n. 267/2000 [Ai sensi del comma 2, per amministratori si intendono i sindaci, anche metropolitani, i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, i componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, i presidenti dei consigli comunali, metropolitani e provinciali, i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunità montane, i componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali, nonché i componenti degli organi di decentramento.]) o regionali, intendendo i componenti degli organi di governo degli enti locali e regionali, ovvero per gli amministratori di società, aziende ed enti. Più raramente è utilizzata in relazione a soggetti a livello statale.
La disposizione può dunque far riferimento tanto alla responsabilità degli organi politici quanto alla responsabilità delle amministrazioni.
Nella altre parti attualmente vigenti, l’articolo 118 resta immutato, fatta eccezione per l’ampliamento degli ambiti per i quali la legge statale disciplina forme di coordinamento amministrativo tra Stato e Regioni.
In particolare, il quinto comma dell’art. 118, ribadendo che spetta alla legge statale disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie “immigrazione” e “ordine pubblico e sicurezza” (art. 117, secondo comma, lett. b) e h)), nonché con riferimento alla tutela dei beni culturali, inserisce accanto a quest’ultima la tutela dei beni paesaggistici, ragionevolmente per adeguare la dizione a quella, identicamente mutata, di cui alla pure novellata lett. s) del comma secondo dell’art. 117. »
LE RAGIONI DEL SÌ
Non sono state trovate motivazioni al riguardo.
LE RAGIONI DEL NO
Non sono state trovate motivazioni al riguardo.
Dott. Arch.. Rodolfo Bosi