Al Capo del Dipartimento Affari Interni e Territoriali del Ministero dell’Interno
Commissario ad acta
(Ordinanza del TAR del Lazio n. 19234 del 19 dicembre 2023)
Prefetto Dott. Claudio Palomba
Oggetto – “Bando dei gonfaloni” (deliberazione della Giunta Comunale di Nettuno n. 40 del 21 marzo 2017 e Verbale della Commissione del 27 giugno 2017 con aggiudicazione del bando alla S.r.l.s. “Next”): ottemperanza alla sentenza del TAR del Lazio n. 4796 del 6 marzo 2018 ed all’Ordinanza del TAR del Lazio n. 19234 del 19 dicembre 2023
Si premette che la legge 241/1990 ha stabilito come principio generale la necessità della partecipazione al procedimento amministrativo sia dei soggetti portatori di interessi pubblici che dei soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni, come anche “Verdi Ambiente e Società” (VAS) di cui Responsabile del Circolo Territoriale di Roma è stato il sottoscritto, che fin dal 2010 si è interessato in generale della regolarità degli impianti pubblicitari anche del Comune di Nettuno ed in particolare del cosiddetto “bando dei Gonfaloni” di cui all’oggetto, con 11 istanze a partire dall’ottobre del 2017 fino al gennaio del 2020 .
L’ampia corrispondenza che il sottoscritto ha scambiato a nome di VAS con l’amministrazione comunale di Nettuno mi mette in grado di esporre alla S.V. la seguente sintesi della vicenda fino a gennaio del 2020.
Il vigente “Regolamento comunale per la disciplina dei mezzi pubblicitari” del Comune di Nettuno non consente l’istallazione in modo fisso di stendardi (o insegne a bandiera che dir si voglia) sui pali di illuminazione della luce, facendone in particolare espresso divieto nel borgo medievale e nel centro storico della città, che sono peraltro soggetti ad un doppio vincolo paesaggistico le cui norme di tutela vietano a loro volta l’istallazione di cartelloni pubblicitari: il Regolamento ne autorizza solo l’istallazione temporanea in occasione di manifestazioni di breve durata non superiori ai 90 giorni.
Ciò nonostante, in aperta violazione del suddetto Regolamento, il 2 febbraio 2017 l’agenzia pubblicitaria S.r.l.s. “Next.4.0” (di cui a tutt’oggi non risultano essere ancora state istallate insegne attive sul territorio di Nettuno) con messaggio di posta elettronica indirizzato esclusivamente all’allora Sindaco Angelo Casto ha trasmesso una proposta di istallare in coppia ed in modo fisso su 600 pali della luce banner bifacciali di mt. 2×1 per la durata delle autorizzazioni di tre anni rinnovabili, quasi tutti nel centro della città, con partecipazione degli utili anche da parte del Comune (benché non prevista anch’essa dal Regolamento di Pubblicità).
Ignorando e facendo ignorare più o meno volutamente il Regolamento, ad appena un mese di distanza il Sindaco ha fatto approvare dalla sua Giunta la deliberazione n. 40 del 21 marzo 2017 con cui è stato deciso all’unanimità un «avviso pubblico per la selezione soggetto installatore impianti pubblicitari con partecipazione del comune agli introiti»: sulla deliberazione che ha legittimato il cosiddetto “bando dei gonfaloni” è stato rilasciato un parere di regolarità tecnica da parte dell’allora funzionario Luigi D’Aprano in qualità di Responsabile di Settore, che ha continuato ad ignorare anch’esso quanto prescrive al riguardo il Regolamento di Pubblicità.
Il 4 maggio 2017 è stato pubblicato l’avviso assieme al modulo di domanda: ma il giorno dopo con nota prot. n. 32059 del 5 maggio 2017 l’allora Comandante del Corpo di Polizia Locale Dott. Antonio Arancio ha espresso nei riguardi del cosiddetto “bando dei gonfaloni” un parere negativo di cui non risulta che sia stato poi tenuto conto da parte della apposita Commissione di cui è stato nominato Presidente lo stesso dott. Luigi D’Aprano.
La Commissione aggiudicatrice si è riunita il 27 giugno 2017 per esaminare le uniche tre proposte trasmesse nel frattempo, tra cui ovviamente quella della “Next”, escludendone a priori quella della Avip per non conformità a quanto prescritto dall’avviso pubblico: l’esame della “proposta tecnico-qualitativa” della “Next” a confronto con l’altra proposta rimanente ha portato ad attribuire un punteggio nettamente maggiore alla concorrente “Comunicando Leader” anche perché attiva da tempo su tutto il territorio del Comune di Nettuno, per quanto riguarda sia i “Lavori svolti negli ultimi 5 anni in pubblicità” che la “Esperienza nella conduzione degli impianti pubblicitari” oltre alla maggiore percentuale di partecipazione economica riconosciuta al Comune: ciò nonostante, ad aggiudicarsi l’appalto è stata la “Next” con la differenza di appena due punti perché ad essa è stato dato un maggiore punteggio per quanto riguarda sia il “Progetto di istallazione e utilizzo degli impianti” che il “Portafoglio clienti”, benché a quest’ultimo riguardo la “Next” a tutt’oggi non risulti attiva con propri impianti sul territorio del Comune di Nettuno.
La Commissione non ha inoltre tenuto conto dei vizi di legittimità del bando, benché rilevati dal Comandante Dott. Antonio Arancio.
Ad agosto del 2017 la S.r.l.s. “Next” ha inviato agli Uffici tutta la documentazione richiesta dall’Amministrazione, facendo istanza di rilascio della prescritta autorizzazione all’installazione degli impianti e manifestando la propria disponibilità al versamento anticipato al Comune della tassa pubblicitaria: ma con nota prot. n. 50669 del 13 settembre 2017 il Comandante del Corpo di Polizia Locale Dott. Antonio Arancio ha espresso nuovamente un parere negativo nei riguardi del cosiddetto “bando dei gonfaloni”.
Con nota prot. n. 67033 del 30.11.2017 il Dott. Benedetto Sajeva ha confermato tutti i vizi di legittimità del procedimento che erano stati rilevati dal sottoscritto a nome di VAS e che avrebbero dovuto comportare l’annullamento del “bando” dei Gonfaloni” e della delibera di Giunta n. 40/2017 che l’aveva autorizzato.
In forza del parere negativo del Dott. Sajeva, per posta elettronica certificata trasmessa il 5 dicembre 2017 il Dirigente Dott. Luigi D’Aprano ha invece comunicato il diniego al rilascio dell’autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari da collocare sui pali della pubblica illuminazione, senza però annullare contestualmente il “bando dei Gonfaloni”: lo ha fatto con un messaggio di posta elettronica certificata trasmessa il 5 dicembre 2017, che la “Next” ha immediatamente impugnato al TAR.
Con sentenza n. 4796 del 6 marzo 2018 la Seconda Sezione Bis del TAR del Lazio ha accolto il ricorso della NEXT rilevando fra l’altro che il Comune di Nettuno non aveva ritenuto ”IN ALCUN MODO DI DOVER PREVIAMENTE AGIRE IN AUTOTUTELA SULLA GARA ESPLETATA” ed ha conseguentemente annullato «il provvedimento impugnato, mandando all’Amministrazione Comunale di riesaminare l’istanza della ricorrente secondo i principi suindicati».
Il “riesame” avrebbe dovuto comportare l’annullamento sia della deliberazione di Giunta n. 40/2017 che il conseguente bando di gara.
Il Comune di Nettuno, sciolto nel frattempo e posto sotto il commissariamento del dott. Bruno Strati, ha invece voluto impugnare la sentenza del TAR n. 4796/2018 al Consiglio di Stato, che ha rigettato sia la richiesta di sospensiva (con Ordinanza n. 4196 del 7 settembre 2018) che il ricorso (con sentenza n. 3911 dell’11 giugno 2019).
La sentenza n. 4796/2018 é così passata in giudicato, quando al governo del Comune al commissario Strati é subentrato nel frattempo il Sindaco Alessandro Coppola, che non ha fatto provvedere al dovuto “riesame” prescritto dal TAR.
La Seconda Sezione Bis del TAR del Lazio, che aveva emanato la sentenza n. 4796/2028, é stata chiamata in causa dalla “Next” per ottenerne l’ottemperanza con una serie progressiva di ricorsi che sono stati tutti accolti.
Dopo la prima sentenza del TAR n. 198 del 7 gennaio 2019 il dott. Luigi D’Aprano anziché provvedere all’annullamento del “bando dei gonfaloni”, il 6 febbraio 2019 ha rilasciato una autorizzazione di tre anni alla istallazione di impianti pubblicitari di tipo temporaneo, di cui la “Next” ha chiesto l’annullamento con un ricorso al TAR che è stato accolto con sentenza n. 11415 pubblicata il 30 settembre 2019, portando il danno erariale fin lì provocato dal Comune a circa 40.000,00 euro.
L’ampia documentazione di cui il sottoscritto è venuto in possesso nel frattempo mi consente di esporre alla S.V. il seguito dell’intera vicenda per come si è svolta fino ad oggi, che ha visto l’amministrazione comunale di Nettuno scavalcata da ben tre Commissari ad acta.
A causa del perdurare dell’inottemperanza alla sentenza n. 4796 da parte del Comune, la “Next” ha ottenuto che il TAR con Ordinanza del TAR n. 8947 del 3 agosto 2020 nominasse commissario ad acta il Dr. Mauro Bianconi, fissando il termine di 90 giorni per provvedere, poi prorogati di ulteriori 90 giorni con successiva Ordinanza n. 5839 del 18 maggio 2021.
Il commissario ad acta Mauro Bianconi ha indetto conferenza dei servizi decisoria a cui ha invitato anche la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti, che con nota prot. 0454794 del 21 maggio 2021 ha chiesto una integrazione documentale, motivata non solo dalla non chiara documentazione trasmessa dalla “Next” ma anche dall’avvenuto annullamento da parte della Corte Costituzionale della delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 2 agosto 2019 di approvazione del Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.) e delle conseguenti misure di tutela previste nelle more dall’art 21 della legge regionale n. 24/1998.
Si mette in risalto che la suddetta nota della Soprintendenza non poteva al momento sapere che il P.T.P.R. era stato nel frattempo approvato nuovamente e definitivamente con Deliberazione del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, dal momento che il provvedimento è stato pubblicato dopo e precisamente sul Supplemento n. 2 del B.U.R.L. n. 56 del 10 giugno 2021.
La nota della Soprintendenza ricorda inoltre che le “pubbliche piazze, vie, strade ed altri spazi aperti” sono considerati beni culturali ope legis per cui qualsiasi intervento in queste aree deve essere autorizzato ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 42/2004.
La Città Metropolitana, invitata anch’essa alla Conferenza di Servizi, con riferimento alla integrazione documentale richiesta dalla Soprintendenza, ha fatto presente con nota prot. n. 0051039 del 6 agosto 2021 che la documentazione esibita dalla “Next” non é più attuale in quanto il P.T.P.R. é stato definitivamente approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 5 del 21 aprile 2021, per cui alla “Next” spetta di «aggiornare tavole, relazione paesaggistica e quant’altro richiesto dal d.lgs. 42/2004».
Con Determinazione n. 964 del 14 ottobre 2021 il Commissario Bianconi ha imposto anche l’autorizzazione paesaggistica fra la serie di adempimenti da acquisire da parte della “NEXT” che ha impugnato l’atto al TAR: con sentenza n. 2490 del 2 marzo 2022 il TAR ha accolto il reclamo solo in parte della “Next”, attribuendole soltanto l’obbligo di rilascio della autorizzazione paesaggistica.
Il 29 marzo 2022 il dott. Bianconi ha rassegnato le dimissioni dall’incarico per avvenuta cessazione del rapporto di lavoro con la Regione: gli é subentrato come commissario ad acta il Dott. Stefano Fermante.
Con nota protocollo n. 42438 del 12 luglio 2022 la “Next” ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
La “Next” ha seguito la procedura per il rilascio della autorizzazione paesaggistica semplificata ai sensi dell’allegato B.36 del D.P.R. n. 31/2017 che riguarda la «posa in opera di cartelli e altri mezzi pubblicitari non temporanei di cui all’art. 153, comma 1, del Codice, di dimensioni inferiori a 18 mq, ivi compresi le insegne e i mezzi pubblicitari a messaggio o luminosità variabile, nonché l’installazione di insegne fuori dagli spazi vetrina o da altre collocazioni consimili a ciò preordinate»: la richiesta ha però riguardato soltanto 31 banner pubblicitari.
In tal modo la “Next” ha scavalcato il divieto imposto dall’art. 29 delle Norme del P.T.P.R. definitivamente approvato che al paragrafo 5.5 del Tabella C dispongono che all’interno dei confini del “paesaggio dei Centri e Nuclei Storici con relativa fascia di rispetto di 150 metri” non sono consentiti i cartelloni pubblicitari.
Paesaggio dei centri e nuclei storici con relativa fascia di rispetto (in rosso) (Tavola_A_34_399 del PTPR approvato)
Nel frattempo il Commissario ad acta dott. Stefano Fermante ha sollecitato il Comune di Nettuno al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica con prot. 972789 del 6 ottobre 2022, che è rimasta senza risposta e che ha spinto la “Next” ad un ennesimo ricorso al TAR per ottenere l’ottemperanza alla sentenza n. 4796/2017.
A dicembre del 2022 Il Comune di Nettuno é stato nuovamente sciolto per mafia e posto sotto il commissariamento del dott. Antonio Reppucci.
Il ricorso della “Next” è stato accolto con sentenza del TAR n. 1690 del 31 gennaio 2023 che ha disposto che il Commissario ad acta provveda ad ogni adempimento necessario o funzionale all’esecuzione del giudicato nei modi indicati entro il termine di 180 giorni dalla comunicazione della Ordinanza relazionando in merito al Collegio con riserva all’esito di una nuova camera di consiglio che sarà fissata, dopo la presentazione della relazione del Commissario o su istanza motivata di parte, secondo l’ordine degli affari in trattazione a ruolo.
Il TAR ha ritenuto pertanto di disporre che il Commissario ad acta, sostituendosi agli uffici del Comune di Nettuno nelle funzioni ad esso delegate ai fini del procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica, provveda esso stesso alla verifica di cui agli artt. 21 e 146 d.lgs. n. 42/2004.
A tal ultimo riguardo il Comune di Nettuno ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica in forma semplificata con n ota prot. n. 51023 del 7 agosto 2023 per 31 banner pubblicitari.
Dall’esame del testo dell’autorizzazione paesaggistica si evince che in data 7 giugno 2023 con prot. n. 36792 il Comune di Nettuno ha redatto una relazione tecnica illustrativa secondo la quale l’intervento della “Next” risulterebbe conforme ma nel rispetto delle due seguenti prescrizioni che costituiscono di per sé una contraddizione in termini.
Si prescrive che «il Comune, preliminarmente al rilascio dell’autorizzazione, verifichi quanto dettato dal Regolamento insegne/banner pubblicitari»: chi lo prescrive è un funzionario dello stesso Comune che non può non sapere che il Regolamento di Pubblicità del Comune non consente l’istallazione di insegne/banner pubblicitari negli ambiti 1 e 2 del territorio di Nettuno (borgo medievale e centro storico) che sono proprio quelli soggetti al doppio vincolo paesaggistico.
Si prescrive altresì che «l’opera installata sia totalmente amovibile e la stessa installazione e/o successiva rimozione non alteri il supporto esistente»: il funzionario dello stesso Comune si prende la responsabilità di autorizzare gli stendardi pretendendo al tempo stesso che non alterino il supporto esistente (costituito dai pali della luce), determinando un inevitabile impatto ambientale sul paesaggio vincolato.
In data 27 giugno 2023 la relazione tecnico illustrativa, con le due suddette paradossali “prescrizioni”, è stata trasmessa alla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Roma e la Provincia di Rieti, che non risulta avere dato il proprio “parere obbligatorio ma non vincolante” entro i 20 giorni dalla data di ricezione stabiliti dal comma 8 dell’art. 11 del D.P.R. n. 31/2017 (e non entro i 45 giorni previsti invece dal comma 8 dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004).
Il testo della autorizzazione paesaggistica rileva che «le opere per le quali si chiede l’autorizzazione, alle eventuali condizioni sopra riportate, sono risultate conformi alla normativa di tutela paesaggistica e compatibili con i valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo presente nella zona, congrui con i criteri di gestione dell’area, coerenti con gli obiettivi di qualità paesaggistica fissati nel Testo Coordinato delle NTA del PTP Ambito n.10 non in contrasto con le NTA del PTPR adottato, specifiche per l’area interessata all’intervento.»
Il funzionario responsabile del Servizio Urbanistica che si è permesso di scrivere una tale affermazione dimostra una mancata conoscenza della materia, che è inaccettabile perché la legge non ammette ignoranza (specie da parte di una pubblica amministrazione), dal momento che il Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio è stato definitivamente approvato dal Consiglio regionale con deliberazione n. 5 del 21 aprile 2021 e pubblicato il 10 giugno 2021 (vale a dire 2 anni prima), per cui ai sensi del 1° comma dell’art. 7 delle Norme del P.T.P.R. definitivamente approvato non sono più valide le Norme Tecniche di Attuazione del PTPR adottato (a cui si rifà invece questo funzionario) e va considerato ormai non più valido anche il P.T.P. ambito n. 10 (di cui lo stesso funzionario prende per buono il “Testo Coordinato delle NTA del PTP Ambito n.10 non in contrasto con le NTA del PTPR adottato”).
Ne deriva che l’autorizzazione paesaggistica rilasciata con prot. n. 51023 del 7 agosto 2023 presenta diversi vizi di legittimità.
Con nota depositata il 29 settembre 2023 il commissario ad acta Dott. Stefano Fermante ha chiesto di essere sostituito a sua volta per essere stato, nelle more, chiamato ad altro incarico non più compatibile con le attività in corso e da svolgersi: con Ordinanza n. 19234 del 19 dicembre 2023 il TAR ha disposto la sostituzione del dott. Fermante Stefano con la persona della S.V., che è stata nominata con facoltà di delega da esercitarsi nelle forme e nei termini indicati.
L’Ordinanza precisa che ai fini dell’esecuzione di ottemperanza alla sentenza n. 4796/2018 fra gli adempimenti che la S.V. può assumere ci sono anche «… PROVVEDIMENTI DI AUTOTUTELA (ANNULLAMENTO O REVOCA, con le necessarie garanzie di partecipazione al procedimento e correlative misure indennitarie o risarcitorie)».
Fra i provvedimenti da intraprendere a monte c’è quello prescritto dalla Ordinanza n. 1690 del 31 gennaio 2023 con cui il TAR ha ritenuto di disporre che la S.V., sostituendosi agli uffici del Comune di Nettuno nelle funzioni ad esso delegate ai fini del procedimento di rilascio della autorizzazione paesaggistica, provveda esso stesso alla verifica di cui agli artt. 21 e 146 d.lgs. n. 42/2004.
A tal riguardo sono stati già rilevati in precedenza i vizi di legittimità dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Nettuno con nota prot. 51023 del 7 agosto 2023, che si chiede quindi di fare annullare.
Ai fini del rilascio delle autorizzazioni relative a tutti i banner pubblicitari della “Next” è propedeutica l’acquisizione da parte della Soprintendenza competente per territorio delle autorizzazioni ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 42/2004, che non risultano a tutt’oggi essere state richieste e che non meritano comunque di essere richieste da parte della S.V. se prenderà nella dovuta ponderazione i 2 pareri negativi espressi dal Dott. Antonio Arancio con nota prot. n. 32059 del 5 maggio 2017 e con nota con nota prot. n. 50669 del 13 settembre 2017 ed il parere negativo espresso dal Dott. Benedetto Sajeva nota prot. n. 67033 del 30.11.2017, che hanno ribadito il divieto di istallazione dei banner in modo fisso stabilito dal Regolamento di Pubblicità.
In considerazione da un lato dell’opportunità, se non della necessità ormai di mettere finalmente in regola l’amministrazione comunale, intervenendo dall’altro lato in ottemperanza a quanto è consentito dall’Ordinanza del TAR n. 19234 del 19 dicembre 2023, si chiede alla S.V di voler provvedere all’annullamento sia della deliberazione n. 40/2017 che del Verbale della Commissione del 27 giugno 2017, con le necessarie garanzie di partecipazione al procedimento da parte della S.r.l.s. “Next”, anche per concordare le correlative eventuali misure indennitarie o risarcitorie.
Si resta in attesa di un cortese riscontro scritto.
Distinti saluti.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
Roma, 12 febbraio 2024
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