Com’è noto l’art. 9 stabilisce il principio paesistico e il principio culturale tra i principi fondamentali della Costituzione, delineando una virtuosa endiadi tra paesaggio e cultura, che identifica la Nazione italiana.
In forza di esso: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.
Non a caso, il termine “Nazione”, avente natura identitaria, trovasi espresso nell’art. 9; nell’art. 11, laddove esponendo il principio pacifista “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”; nell’art. 67, che assegna a ogni membro del Parlamento la rappresentanza della Nazione; nell’art. 98, per delineare il servizio che svolgono i pubblici impiegati: qui il termine “Nazione” è inteso quale onnicomprensivo della funzione pubblica e della sua insopprimibile destinazione all’interesse pubblico, per sua natura generale e superindividuale.
Come è stato autorevolmente notato dal Presidente della Quinta Sezione del Consiglio di Stato Giuseppe Severini (La tutela costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.), in Codice di edilizia e urbanistica, a cura di S. Bettini, L. Casini, G. Vesperini e C. Vitale, UTET, Torino 2013, p. 11) “il patrimonio culturale, eredità di affetti e di memoria analoga a lingua e storia – costante nella tradizione civile e giuridica italiana, con controllo pubblico dell’identità civica -, è parte costitutiva e irrinunciabile dell’identità nazionale; rappresenta l’approdo di un percorso secolare che ha fatto della tutela un principio costitutivo della storia e dell’identità italiana, e attualizza un principio giuridico ritornante nelle legislazioni comunali e preunitarie, che affonda nelle limitazioni alla proprietà previste dal diritto romano a fronte dell’utilitas publica e del legatum (o dicatio) ad patriam”.
Peraltro, l’ordinamento pre-repubblicano non era insensibile alla tutela del patrimonio artistico, storico e paesistico nazionale, la quale, seppur non prevista nello Statuto albertino, era contemplata dalle cd. Leggi Bottai del 1939 – recanti rispettivamente “Tutela delle cose d’interesse artistico o storico” e “Protezione delle bellezze naturali”, rimaste in vigore fino agli Anni Novanta del secolo scorso quale disciplina fondamentale della materia, almeno fino alla Legge Galasso del 1985 – ed ancor prima dalla cd. Legge Rosadi-Rava dl 1909.
Infatti, sulla base delle predette leggi e particolarmente in relazione al paesaggio, sono stati individuati i numerosi vincoli architettonici e paesistici puntuali, che ancora oggi tutelano i più significativi monumenti e bellezze di insieme ed individue del Paese.
Il concetto di “paesaggio” emergente dalla predetta disciplina legislativa è di tipo estetico e conservativo, legato al “notevole interesse pubblico” dei beni protetti, che costituisce infatti il presupposto di emanazione del decreto ministeriale che, appunto, detto interesse dichiara.
In particolare, le bellezze di insieme, qualificanti il paesaggio, sono tutelate, in quanto “compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale” (e ciò vale per i beni immobili) o “rappresentano bellezze panoramiche considerate come quadri naturali e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”.
Si sottolinea che, sotto il profilo etimologico, il termine paesaggio è riferito a “paese”, derivato dal latino “pagus” (villaggio, borgo) che, nel lessico amministrativo romano, stava ad indicare una circoscrizione territoriale rurale (cioè al di fuori dei confini della città), di origine preromana e poi romana, accentrata su luoghi di culto locale, pagano prima e cristiano poi.
Come si nota, anche etimologicamente, sussiste una stretta connessione storica, addirittura originaria, tra paesaggio e agricoltura (che si esercita in ambito extraurbano) nonché tra paesaggio e cultura (in detto ambito vi erano i luoghi di culto), con notazione identitaria del paesaggio sia rispetto all’elemento produttivo sia rispetto all’elemento culturale.
Ben distinta è la nozione di urbanistica (da “urbs”, città cintata di mura, che indica propriamente la città romana per antonomasia, intesa però come l’insieme degli edifici e delle infrastrutture), la quale inerisce invece all’ambito urbano ed ha a riferimento l’organizzazione morfologica ed architettonica della città, ossia dell’agglomerato di case che identifica il contesto urbano in relazione alle sue caratteristiche strutturali di valenza architettonica (ovvero edilizia, inerente alla realizzazione del singolo edificio, dal latino aedes, che significa “casa”, accompagnata dal suffisso –ficium esplicativo di “fare” o “costruire”) e funzionali di fruibilità e vivibilità (urbanistica in senso stretto).
Ancor più distinta è la nozione di “territorio” (dal latino “terror, -oris”, terrore, e analogo al francese “terroir”) che indica il luogo di esercizio della sovranità originaria, quale elemento costitutivo dello Stato, unitamente al popolo, che vi è insediato e che di detta sovranità, fino allo Stato costituzionale di diritto, è destinatario e, dopo di esso, anche titolare.
“Territorio”, pertanto, è un concetto giuridico-costituzionale, al quale è estranea ogni altra valenza, che appunto non sia strettamente giuridica, mentre i concetti di “paesaggio” e di “urbanistica” si avvalgono anche delle scienze ambientali, architettoniche ed ingegneristiche.
Sulla medesima direttrice si pone anche il riferimento alla “Nazione”, contenuto nell’art. 9 Cost., che “con l’obiettivo di preservazione della memoria della comunità nazionale – sottolinea l’unitarietà del patrimonio culturale e l’esigenza di unitarietà delle funzioni pubbliche conservative”.
Analogamente, si è poi osservato, con riferimento alla “menzione che il Codice dei beni culturali e del paesaggio fa della memoria (collettiva)”, che questa “collega il patrimonio all’identità della Nazione e vi individua un elemento della riconoscibilità di quest’ultima”, indicando nella “Nazione” un concetto “da evocare nell’accezione soggettivistica, ideale e culturale propria della tradizione italiana, filosofica, letteraria e giuridica: vale a dire, in senso essenzialmente culturale” (così, ancora il Presidente Giuseppe Severini).
All’Assemblea Costituente parteciparono al dibattito sull’inserimento tra i principi fondamentali della Carta del principio paesistico, che aveva come riferimento la Costituzione di Weimar del 1919, Concetto Marchesi, Aldo Moro, Mario Cevolotto, Umberto Tupini, esprimendo posizioni diverse e anche contrastanti.
Ciò tuttavia non impedì al Comitato di redazione, nella seduta dell’11 dicembre 1946, di prevedere nel progetto di Costituzione, all’art. 29, la “tutela del paesaggio”, con più chiara protezione dei monumenti naturali (“I monumenti artistici e storici, a chiunque appartengano ed in ogni parte del territorio nazionale, sono sotto la protezione dello Stato. Compete allo Stato anche la tutela del paesaggio”).
L’art. 29 è approvato dall’Adunanza Plenaria della Commissione per la Costituzione (c.d. dei Settantacinque) del 25 gennaio 1947 e così è presentato all’Assemblea il 31 gennaio successivo, che lo approva nella seguente formulazione dell’art. 29: “Il patrimonio artistico e storico della Nazione è sotto la tutela della Repubblica. Compete allo Stato anche la tutela del paesaggio”.
In sede di coordinamento finale, il Comitato di redazione, secondo le parole del Presidente Umberto Terracini nella seduta antimeridiana del 22 dicembre 1947, abbandonando l’iniziale idea dell’On. Piero Calamandrei di un preambolo, ritiene, con “unanime consenso”, “di collocare all’inizio della Costituzione, in un gruppo di articoli che appartiene alla Costituzione, ma precede le sue due ‘parti’, alcune altre disposizioni che erano prima comprese nelle due ‘parti’ e che, nella nuova collocazione, andandosi incontro a proposte avanzate in Assemblea e rinviate al coordinamento, servono a meglio delineare con ‘principi fondamentali’ i caratteri e, come è stato detto, il ‘volto’ della Repubblica”: ossia la forma di stato.
Tra questi (non è noto per quale impulso particolare) la tutela del paesaggio che, per una modifica nella numerazione, passa dall’art. 11 all’art. 9, nel quale, ancora con le parole del Presidente Terracini, “si è creduto opportuno riassumere in una espressione più breve e sintetica le indicazioni per la tutela del paesaggio e per la ricerca tecnica e scientifica, che, come ho detto, non sono state rinviate ad ordini del giorno; e che, insieme con la tutela del patrimonio storico ed artistico e con concetto aggiunto dello sviluppo culturale in genere, si possono prestare a giustificare (io dico fino a un certo punto) il richiamo, che ha speciale valore per l’Italia, ad uno stato di cultura e di tutela dell’eredità di storia e di bellezza del nostro Paese”.
Intento celebrativo e conservativo, dunque, ma proiettato verso la successiva evoluzione, essenzialmente in ragione di una collocazione sistematica tra gli “immortali principi” che delineano il volto della Repubblica e, nella specie, del territorio, che della Repubblica è elemento costitutivo.
Daniele Granara
Docente di Diritto costituzionale nell’Università di Genova
e di Diritto regionale nelle Università di Genova e “Carlo Bo” di Urbino